農(nóng)村土地制度改革的必要性與推進(jìn)建議論文
摘要：土地制度本身的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性決定了農(nóng)村土地管理制度改革必須系統(tǒng)推進(jìn)，現(xiàn)階段農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項(xiàng)改革，同樣是相互滲透，互為條件，只有將三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)，才能取得成功的制度創(chuàng)新績(jī)效。為此，應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，厘清相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性；注重統(tǒng)籌試驗(yàn)，開(kāi)展土地制度綜合改革試點(diǎn)；開(kāi)展核心問(wèn)題的理論研究，為改革的協(xié)同推進(jìn)提供指導(dǎo)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理制度；改革試驗(yàn)；系統(tǒng)思維；政策建議
現(xiàn)階段，我國(guó)的農(nóng)村土地管理制度改革已到了重要的攻關(guān)期，特別是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革“三塊地”改革試點(diǎn)的開(kāi)展，標(biāo)志著我國(guó)幾項(xiàng)關(guān)鍵的農(nóng)村土地管理制度改革正式拉開(kāi)了序幕。近年來(lái)，我們對(duì)江西、貴州等省的農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新情況進(jìn)行了長(zhǎng)期的跟蹤調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地管理制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到土地管理制度的方方面面，以及財(cái)稅、金融等相關(guān)領(lǐng)域，只有對(duì)各項(xiàng)改革系統(tǒng)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌試驗(yàn)、協(xié)同推進(jìn)，才能取得較好的制度創(chuàng)新績(jī)效。本文暫且不論財(cái)稅、金融等相關(guān)領(lǐng)域，僅就各項(xiàng)土地制度改革的系統(tǒng)性作如下分析。
1 土地制度本身的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性決定了農(nóng)村土地管理制度改革必須系統(tǒng)推進(jìn)
作為規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、滿足實(shí)際管理需求，土地制度本身也在發(fā)展演化，逐步分解出各種各樣的具體制度，這些制度構(gòu)成了一個(gè)系統(tǒng)的有機(jī)整體，共同為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供有效的土地要素保障。各項(xiàng)具體制度之間存在著相互依賴、相互制約的關(guān)系，如果機(jī)械地截?cái)嘀贫戎g的關(guān)聯(lián)性，孤立地試驗(yàn)?zāi)骋豁?xiàng)制度改革既不科學(xué)也不現(xiàn)實(shí)。
以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革為例，據(jù)貴州湄潭和銅仁的改革實(shí)踐，兩地都是通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)來(lái)撬動(dòng)農(nóng)村土地管理制度的系統(tǒng)改革。一方面在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許工商業(yè)主直接使用集體建設(shè)用地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，改變了原有的征地格局，縮小了征地范圍；另一方面，大量的閑置宅基地在轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了價(jià)值顯化和高效利用，打通了宅基地分配、使用、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)的死結(jié)。因此，集體建設(shè)用地入市改革必然涉及到征地制度和宅基地管理制度改革，三項(xiàng)制度相互滲透，互為條件，只有將三項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)，才能取得較好的制度創(chuàng)新績(jī)效。
1.1 沒(méi)有土地征收制度改革與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的`同步推進(jìn)，難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)目標(biāo)
一方面，如果不改革現(xiàn)行的土地征收制度，不把經(jīng)營(yíng)性用地排斥在土地征收的適用范圍外，在與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的情況下，不論是地方政府，還是用地企業(yè)，都會(huì)選擇走土地征收之路，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏生存空間。這是因?yàn)椋凇巴恋刎?cái)政”現(xiàn)狀尚未得到徹底改變的情況下，地方政府不得不擔(dān)憂“在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中能獲取多少經(jīng)濟(jì)收益”的問(wèn)題，而土地征收則能獲取穩(wěn)定的收益，可繼續(xù)擴(kuò)充土地財(cái)政；對(duì)于用地企業(yè)而言，土地征收能確保抵押、租賃、入股等各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不必?fù)?dān)心農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益和處分權(quán)利。另一方面，單純地試驗(yàn)征地制度改革，嚴(yán)格界定“公共利益”的征收范圍，如果不放開(kāi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，則缺乏非“公共利益”建設(shè)用地的供地途徑。
土地征收改革與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一個(gè)因果互動(dòng)的關(guān)系，必須同步推進(jìn)，才能朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)目標(biāo)前進(jìn)。
1.2 沒(méi)有農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的同步推進(jìn)，難以構(gòu)建有效的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化土地資源配置機(jī)制
人口聚集是形成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求的基本前提，然而目前缺乏流轉(zhuǎn)的農(nóng)村宅基地管理制度已成為了制約人口聚集的最主要因素。一方面，位于小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的閑置、低效利用農(nóng)村宅基地難以盤(pán)活，不僅影響著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模的形成，而且影響著新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制約著對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，甚至還可能產(chǎn)生新的“城中村”,給社會(huì)管理帶來(lái)不便。另一方面，小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃區(qū)之外零星分散的農(nóng)村宅基地，由于子女上學(xué)和外出務(wù)工，一些農(nóng)戶紛紛搬往小城鎮(zhèn)居住，導(dǎo)致這些村莊的空置率很高。由于不能有償流轉(zhuǎn)或村集體有償回收，這些宅基地難以為農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)聚集提供任何資金幫助，無(wú)償放棄又心不甘，最終成為了農(nóng)戶的“雞肋骨”.因此，在推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的同時(shí)，創(chuàng)新宅基地管理制度，打通低效、閑置宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化通道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)或村集體的有償回收，一方面為小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市形成規(guī)模創(chuàng)造條件，激活了市場(chǎng)需求；另一方面也盤(pán)活了閑置、低效利用的農(nóng)村宅基地資產(chǎn)，提升了農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)聚集的財(cái)力支撐，有利于促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的就地城鎮(zhèn)化。
農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一對(duì)互為促進(jìn)的關(guān)系，必須同步推進(jìn)，才能構(gòu)建有效的農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化土地資源配置機(jī)制，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
1.3 沒(méi)有土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的同步開(kāi)展，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地三項(xiàng)制度改革將缺乏科學(xué)的試驗(yàn)基礎(chǔ)
土地利用總體規(guī)劃是土地利用與管理的龍頭，是土地制度實(shí)施的基礎(chǔ)，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃難以滿足農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度三項(xiàng)改革的需求。
一是“公共利益”的征收范圍和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的對(duì)象難以明晰。現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃與區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃并不銜接，且土地利用總體規(guī)劃中的用途管制中也沒(méi)有區(qū)分是集體經(jīng)營(yíng)性還是宅基地用地或公益性建設(shè)用地，既無(wú)法在空間上界定“公共利益”的征收范圍，也難以評(píng)判“符合規(guī)劃和用途管制”這個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前提條件。二是如果以現(xiàn)狀用途確定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍，由于潛力較小將使改革缺乏現(xiàn)實(shí)意義。從工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的集體土地現(xiàn)狀存量看，潛力很小，特別是沒(méi)有經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展時(shí)期的內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，又在上世紀(jì)90年代中期的產(chǎn)權(quán)調(diào)整政策中，對(duì)位于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的供銷社、食品廠、糧站等集體商業(yè)性建設(shè)用地都轉(zhuǎn)為了國(guó)有土地，剩下保留集體性質(zhì)的建設(shè)用地，基本上都是規(guī)劃建設(shè)用地之外的土地。以江西省贛縣為例，據(jù)全面的摸底調(diào)查，目前全縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地116宗1057.42畝，用途雜亂，涉及磚廠、采石（沙）廠、養(yǎng)豬場(chǎng)、建材加工廠、攪拌站、瀝青庫(kù)、榨油廠、機(jī)米廠、碾米廠等40多種。其中規(guī)模小于1畝的宗地為50宗，占總宗數(shù)43.1%,宗地規(guī)模小限制了規(guī)模化流轉(zhuǎn)。另外，80%存量經(jīng)營(yíng)性集體土地分布在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃范圍之外，入市缺乏規(guī)劃依據(jù)。三是宅基地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)劃依據(jù)。目前廣大農(nóng)村的居民點(diǎn)體系規(guī)劃普遍缺失，更沒(méi)有在土地利用總體規(guī)劃得到體現(xiàn)，哪些宅基地屬于建設(shè)規(guī)劃范圍允許進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，而哪些宅基地不在建設(shè)規(guī)劃范圍之內(nèi)，必須進(jìn)行復(fù)墾而不允許流轉(zhuǎn)，沒(méi)有判斷的依據(jù)。
要以“多規(guī)合一”的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為契機(jī)，把社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)體系建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃結(jié)合在一起，特別是突出農(nóng)村居民點(diǎn)體系布局規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，明確區(qū)分經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地，并體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃的用途管制之中，從而為農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地流轉(zhuǎn)三項(xiàng)改革提供規(guī)劃依據(jù)。
2 推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革系統(tǒng)試驗(yàn)的建議
2.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，厘清相關(guān)土地制度改革之間的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性
充分尊重土地制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的客觀規(guī)律，對(duì)當(dāng)前迫切需要推進(jìn)改革的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善等多項(xiàng)土地使用制度，從理論上闡述清楚相互之間的依存關(guān)系，繪制出清晰的制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性脈絡(luò)圖。在頂層設(shè)計(jì)階段，就要加強(qiáng)制度之間的協(xié)調(diào)，在分別制定農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則時(shí)，除了突出不同制度改革的自身需求外，還必須對(duì)不同實(shí)施細(xì)則之間的協(xié)同性和耦合性進(jìn)行科學(xué)論證。
2.2 注重統(tǒng)籌試驗(yàn)，開(kāi)展土地制度綜合改革試點(diǎn)
綜合改革試點(diǎn)是驗(yàn)證土地制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的最好實(shí)踐，也是探索形成可復(fù)制、可推廣改革成果的最好途徑。建議國(guó)家在選擇農(nóng)村土地管理制度改革試點(diǎn)時(shí)，要注重統(tǒng)籌試驗(yàn)，確立農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地使用、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善等四項(xiàng)土地管理制度綜合改革試點(diǎn)。只有通過(guò)綜合改革試點(diǎn)，才能提高改革的系統(tǒng)性和完整性，形成改革合力。
2.3 開(kāi)展核心問(wèn)題的理論研究，為改革的協(xié)同推進(jìn)提供指導(dǎo)
農(nóng)村土地管理制度改革的系統(tǒng)思維，不僅體現(xiàn)在不同土地制度之間的協(xié)同，也體現(xiàn)在土地制度與外部環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)中，特別是對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村土地管理制度改革涉及的核心問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)理論研究。一是村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)。為了避免以往農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的越俎代庖，以及土地征收、宅基地流轉(zhuǎn)中村集體主體地位的缺失，加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)是開(kāi)展農(nóng)村土地管理制度改革繞不過(guò)的核心內(nèi)容。二是利益分配機(jī)制的構(gòu)建。利益分配是農(nóng)村土地管理制度改革中核心而敏感的問(wèn)題。兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益是土地制度改革的基本目標(biāo)之一，“農(nóng)民利益不受損”,也是開(kāi)展試點(diǎn)的三大底線之一。但農(nóng)民到底有多大利益？包括哪些具體表現(xiàn)？在農(nóng)村土地管理制度改革試點(diǎn)中，如何避免土地使用者的“漫天要價(jià)”?村集體經(jīng)濟(jì)組織及其它村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益如何體現(xiàn)？這些都迫切需要在理論上加強(qiáng)研究，為實(shí)踐操作提供指導(dǎo)。
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