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行政案件協調解決的調查與思考
盡管《行政訴訟法》沒有把“調解”作為一種基本結案方式，但人民法院在審理行政案件的過程中，一直把協調當作妥善處理行政糾紛的一個重要手段。經法院協調做工作后被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，甚至成為一些法院行政案件主要的結案方式。[1]從而似乎出現了立法上明文禁止與實踐中大量運用之悖論。那么，這真是一個“悖論”嗎？如果是，悖論原因何在；如果不是，制度理性何在？……，一系列的疑問值得我們深入思考和探究。帶著這些疑問，我們對湖南三級法院協調解決行政案件的情況進行了調查，揭示行政案件協調撤訴的運作動因與實踐圖景，在此基礎上有針對性地提出了意見和建議，以期有益于行政審判實踐和協調撤訴機制的完善。
一、法院對行政案件積極協調的動因
調查表明，之所以法院對行政案件熱衷于協調，主要有以下四個方面的原因：
其一，建立和諧社會的政策導向。黨中央提出要建立社會主義和諧社會，必然要求在司法審判中盡力用和解的方式來解決當事人的爭議，切實達到定分止爭、案結事了的目的，有力促進社會和諧。中央辦公廳和國務院辦公廳下發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》；最高法院也強調，在審理行政案件中，要按照“堅持合法審查，促進執法完善，依法規范撤訴，力求案結事了”的原則，積極探索行政案件協調處理新機制。[2]這說明協調處理行政爭議是黨和政府積極倡導的一種非常重要的解紛方式。“沒有不可調和的矛盾”，以協調的方式化解行政機關與行政相對人的矛盾，對促進和諧社會的建立起著非常大的作用。法院有必要在這方面做大膽的探索，不斷積累經驗，推進行政審判工作進一步發展。
其二，績效考核的壓力，成本收益的考慮。當前，各級法院普遍有績效考核制度，對案件的上訴率、執結率、申訴率、上訪率等都有嚴格的要求。[3]而法院（法官）面對的現實是，隨著我國社會轉型和利益格局的調整，社會矛盾呈現相對復雜、尖銳的特征，導致上訴率、申訴率、上訪率走高。，全國法院三大訴訟一審的1000多萬案件中，行政案件不到2%，但是行政申訴案件卻占全部申訴案件的18%。湖南法院的情況基本也亦是如此，、、、行政申訴案件所占比重，亦占全部申訴案件的10%以上。申訴上訪案件多，顯然會增加訴訟成本，浪費司法資源，影響工作績效。相反，對行政案件進行協調，促使被告改變行政行為或者滿足原告訴求后原告撤訴，能夠使行政糾紛得以化解，真正做到案結事了。當事人的實質問題解決了，意味著不會上訴申訴上訪，法院也不用為執行傷神，與行政機關的關系也處理好了，績效指標亦好看，一舉多得，何樂不為？
其三，法院解決行政爭議的局限性。法院不是萬能的，其解決糾紛的能力有限。這在行政審判中更為明顯。行政審判只是對具體行政行為的合法性審查，受案范圍有限、審查強度有限、裁判方式也有限，剛性的行政裁判往往難以達到定紛止爭、息事寧訴的效果。因為很多情況下，即便是法院判決行政行為違法，撤銷該行政行為，行政糾紛仍沒有得到根本解決。而老百姓打官司是為有效解決問題，而不僅僅為獲得一紙判決書。這種期待從《行政訴訟法》文本上有時是不可欲的。為緩解當事人較高的解紛期待與行政審判能力有限之間的矛盾，促使行政糾紛的實質性解決，在辦案過程中，法院不僅要考慮法律文本的規定，而且要考慮執政黨的事業和人民的利益；不僅要解決合法性問題，而且要關注和保障相對人的合法權益；不僅要解決案件本身的問題，而且要根據具體情況作好案外協調工作。
其四，訴訟參與人積極響應的態度。法院對行政案件積極協調，也得到了絕大多數訴訟參與人的積極響應。受我國“無訟”、“恥訟”等傳統觀念的影響，老百姓不到萬不得已不愿打官司，尤其是民告官的官司，根本上也是要解決問題，在法院的主持下進行協調和解，既可以使自己的利益得到滿足，又不會與行政機關關系搞僵，符合行政相對人的心理需求。同時，協調和解也符合行政機關的需要。由于長期以來形成的“官本位”思想或多或少存在著，行政主體不愿意參加訴訟，如果在行政訴訟中敗訴，行政機關不僅“面子上”過不去，而且還會影響本部門、當地政府的政績；即使在行政訴訟中勝訴，原告由于不滿意而進行上訪，同樣也會給行政機關的正常工作帶來影響。行政主體需要的是穩定、和諧的社會環境，行政機關同樣追求高效率和低成本。因此，在合法性和不損害公共利益的前提下，行政機關也樂意改變行政行為或同意和解。
二、當前法院協調處理行政案件的主要做法
1、協調的范圍。為避免濫用協調權，影響行政訴訟立法宗旨的實現，不少法院規定，對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件，如限制人身自由等類案件，一律不適用協調。除此之外的行政行為，也只有存在一般違法或不合理，通過協調可以低成本、高效率地糾正這種違法或不合理時，才適用協調；對于
完全合法的行政行為以及無效行政行為，不適用協調。調查表明，每個行政案件法院受理后，法官都會積極作雙方的協調工作。也就是說，司法實踐中，協調的范圍幾乎沒有限制。
2、協調的原則。在協調的原則方面，比較一致：一是自愿原則，充分尊重雙方當事人的意愿，不強迫接受協調；二是合法原則，協調結果不違反國家規定，不得損害國家利益、社會公共利益和第三人合法權益；三是效率原則，人民法院不得以協調為名對案件久拖不決，對當事人達不成和解協議的，依法及時作出裁判。
3、協調的方式。科學的方法是化解矛盾的最好鑰匙。在協調工作中，注重從實際上效果出發，根據案件具體情況采取不同的方法，通過情理法的共同作用，努力促成和解。這其中運用得最多的是多方參與，共同協調法。法官根據案情需要，采取主動邀請地方政府、相關部門或組織甚至黨委參與協調工作的方法，以更好地查清爭議源頭及影響范圍，同時便于講清政策、安定民心。必要時還邀請當地有威望、有影響的人士參與協調，用群眾教育群眾的方法，使當事人更易于接受法院的意見。對于有訴訟代理人的案件，注意發揮訴訟代理人熟悉法律以及當事人對其信任的優勢和作用，從做代理人工作入手促成和解。借助法院以外的力量，不僅可以保障協調工作順利進行，并能在很大程度上增加和解的成功率。
4、協調的環節。調查情況看，法院運用協調方式化解行政爭議多是將協調貫穿于整個行政訴訟的全過程，即從立案開始直至裁判之前，對訴訟中的每一個環節都盡量為當事人創造協調環境，促成和解，一些法院，征得雙方當事人同意協凋后，中止案件審理，為當事人爭取和提供更多的協調機會和時間，還有一些法院將協調效果延伸至立案之前、裁判之后。還有法院在判后協調，即在裁判之后就雙方履行義務的內容、力式、時限進行協調，通過回訪當事人，提高公民法制意識，促進行政主體依法行政，營造“官民”和諧，取得了較好的法律效果和社會效果。
5、協調的結果。通過協調和解結案的主要方式，是達成一個和解協議，記入筆錄，然后依照的是行政訴訟法第五十一條的規定，由原告申請撤訴，法院裁定準予撤訴，這是絕大多數法院采取的結案方式。實踐中也有其它方式，如由行政機關當場出具行政協調意見書，合議庭直接宣告訴訟程序終結，這種方式在司法實踐中很少適用。還有，由人民法院出具行政協調和解書，由當事人在該法律文書上簽字生效，但礙于現行法律的限制，只有極個別法院有所突破。最主要的方式是撤訴。
6、協調和解協議的執行。行政案件當事人雙方達成協調和解協議，原告申請撤訴之后，多數法院并不是一結案就了之，而是督促協調和解協議的執行，真正做到案結事了。對于任何一方當事人反悔的，設計了一定的制約措施：被告在和解協議履行期間已經變更或者撤銷原具體行政行為的，原告反悔重新起訴的，根據法律規定裁定不予受理；原告撤訴之后，被告拒不履行和解協議的，一些法院選擇再次組織當事人進行協調和解、向被訴行政機關發出書面司法建議或者向地方黨委人大匯報，督促被告履行協議。少數法院對此種情形視為“新的理由”，允許原告重新起訴，作為對原告權利的救濟。
三、協調成功之案件的基本特點
調查表明，有以下情形之一的行政案件，通過協調，當事人撤訴的可能性最大：
（一）行政機關的行政行為在事實認定、法律適用、執法程序等方面存在嚴重問題的案件。這類案件，法院依法完全可以判決撤銷。通過開庭，行政機關明白后果。這種情況下，經法院做工作，行政機關一般會改變其具體行政行為，原告方因此滿意而撤訴。相反，如果被訴行政行為主體合法、事實清楚、程序適當、適用法律正確，則協調很難。
（二）原告意識到勝算不大的案件。被訴行政行為僅存在合理性或瑕疵，通過法官釋明做工作，促使原告認識到其官司勝算很小或沒有，原告因此申請撤訴。
（三）解決了實際問題的案件。原告起訴的意圖并不是為了合法性而是為了解決實際問題（如履行法定職責、減少罰款額度、增強補償費用、縮短勞教期限等），這種案件，經法院協調，只要解決了實際問題，原告就會撤訴。
（四）敏感性、群體性案件。因為這類案件影響大、涉及面廣，無論判誰勝訴誰敗訴都可能引起連鎖反應，帶來不穩定因素，法院只好加大協調力度，力促雙方和解。
（五）法院難以裁判的案件。由于我國現階段行政立法不盡完善，很多情況下行政行為沒有法律依據，而是基于政策、上級指示或行政目的，法院在審查這些行政行為時也缺乏法律依據。例如，對申請許可證和執照時“符合法定條件”、土地征用中的“補償標準”、行政訴訟法規定的“遲延履行法定職責”，上述這些都需實體法加以明確，但相當多的行政法規和規章對此卻語焉不詳，法院無據審查其合法性。對這種案件加以協調顯然是必要的。也正是這類案件，由于行政機關裁量權大，因此也容易協調。
四、現行法律框架下行政案件協調工作中存在的問題及困惑
1、協調的性質。調查中，相當多的法官及行政人員認為，從訴訟調解的本質看，行政訴訟中不存在法院主持的，對被訴行政行為合法性問題在雙方當事人之間進行協調的機制。目前法院在行政訴訟中進行只是協調。也就是在雙方當事人之間以及其他相關各方之章進行溝通，辯法析理，積極探索案件處理辦法的活動。但也有人認為，協調的實質就是調解。而行政訴訟法明確規定行政案件不適用調解。因此，法院協調（調解）沒有依據。
2、協調和解的表現形式及效力問題。目前，行政案件協調的表現形式只有結果沒有過程。礙于現行行政訴訟法的“束縛”，絕大多數法院行政案件協調都是在不公開的情形下進行的，反映在結果上基本上就是雙方和解，原告撤訴以及隨后的結案，對于協調的過程這部分重頭戲，很多法院都省略了，少數法院僅記入筆錄，協調和解在表現形式上沒有一份正式、公開的法律文書作為載體（如行政案件協調書）來記載雙方當事人爭議內容、爭議焦點、和解內容、和解方式等。同時，表現形式的欠缺和非正規化或多或少地影響了和解協議的效力，盡管當事人雙方達成的和解協議是基于自愿，且協議的內容也經過合法性審查，但是法院仍然不能將其等同于民事調解書，賦予其相應的法律效力，在法律保護和救濟方面呈現“弱化”狀態。
3、協調的范圍。對于可以適用協調的行政案件范圍也存在爭議：有人提出行政訴訟需要解決的是行政行為的合法性問題，而對合理性問題則不作評判（行政處罰除外），而現實中大量行政案件是由于合理性問題而訴至法院的，對于此類案件是否屬于可以協調的范圍值得商榷，是否有法院審查范圍過寬過泛之嫌以及附隨的法院行政案件受案壓力過重之憂。這一問題又衍生出的另一分歧：主流觀點認為行政案件協調的范圍應該有所限制，但仍有不同觀點認為行政訴訟協調的案件不受范圍限制，任何性質的行政案件均可以協調，這是由協調本身的性質所決定的。即使在贊同協調范圍有限性的基礎上，各地法院司法實踐中亦沒有統一的標尺，大多處于“摸著石頭過河”的狀態，能調則調，反之則判。
4、協調的時限。行政訴訟法對行政案件的審限作出了明確的規定，這是法律效率價值的體現。但是現實中的行政爭議矛盾尖銳、關系錯綜復雜，協調較之裁判而言難度相對較大，法院在對行政爭議進行審查之后，要針對雙方矛盾的焦點策劃出一個妥善的協調方案，往往要召集雙方當事人多次進行座談，有時還必須給予雙方一定時間的情緒穩定期以及抉擇考慮期，遇有不配合的情形，還需借助其他力量協調，在確實無法協調的情況下，先期的協調、斡旋工作甚至將付諸東流。由于協調所需時間較長，法律規定的審限似乎成為了協調和解工作的絆腳石。協調期限是否可以不計入審限，這又是—個亟待解決的法律問題。
5、協調和解協議的執行。當事人達成和解協議并不是行政協調的終點，要真正做到案結事了，必須是在和解協議履行完畢之后。司法實踐中，協調和解協議的執行也是一個棘手的問題，由于法律沒有明確認可協調程序，當事人之間達成的和解協議效力大打折扣，協議沒有強制執行力，只能依賴自覺履行和法院督促履行，特別是原告撤訴之后，行政機關反悔或者拒不履行和解協議，法院就只能以一些“非強制”的手段督促行政機關履行，而另一方面對原告因此而喪失的再次起訴權利，在救濟方面還相對滯后，行政協調最終的社會效果很難體現出來。
6、協調手段和力度的把握。協凋的內容和過程比較抽象，外界直觀感受到的協調只是通過結果來評判的，而對于主持協調的法官而言，手段和力度不僅是一門學問，而且是一門藝術，很難把握。何時當調，何時當判，本身就是一個主觀判斷問題，法官認為此案還有協調和解的可能，也許在當事人看來就是以壓促調、以誘促調、以拖壓調；法官為促成雙方協調撤訴而費盡周折，當事人可能誤解為“串通一氣”或者有“貓膩”，法院不愿裁判或者不敢裁判。特別是遇有一些第三人參加訴訟的行政案件，法官在協調時必須兼顧三方利益，稍有不慎就可能招致非議，司法實踐中的協調難，很大程度上就是因此而產生的。
五、評價與展望
上述調查表明，目前審判實踐中進行得如火如荼的行政訴訟協調并不是一項法律制度，而是一種訴訟現象，是人民法院為促進行政爭議的實質解決而采取一種手段（策略），是法院（法官）應對內（績效考核）外（申訴上訪）壓力、回應現實的一種本能反應。這與當下中國民眾對人民法院的職能定位相契合。人民法院作為一個糾紛處理機關和矛盾調和機關的本能反應。當下的中國，人民法院主要是一個糾紛處理機關和矛盾調和機關。在這樣的語境下，行政訴訟中加強協調，就成為是行政審判的現實需要，也是人民法院適應社會的需要。因為如此，通過協調妥善解決行政爭議、化解社會矛盾，就成為共識，得到法院、行政相對人、行政機關以及社會公眾的熱烈響應和支持。這是中國的現實所決定的。對現實承認和尊重，是任何一個唯物主義者的所必須堅持的。
但是，承認并尊重現實絕非意味著要放棄司法權對公平、公正的追求，對合法權益的保障，更不意味著遷就和放任行政違法。法院進行協調，必須是基于司法能動回應社會的需要，并堅守維持公民基本權利的底線。既然是法院的行為，這種行為就需要規范，避免恣意。
如何規范協調行為，我們認為，有兩個因素必須考慮，一是現實，加強協調能夠促進行政爭議的實質解決，滿足現實的需要，因此不能放棄，而應積極探索；二是制度，法院是司法機關，其一切行為都應依法而行，保持克制，而不應過于能動。因此，對協調解決行政案件這一司法現象（行為）的規制，須從以下兩個層面入手。
（一）對協調工作正確定位
從訴訟基本原理上說，案件能否調解，基本的前提是當事人具有實體上的處分權，民事案件中之所以能夠適用調解，就是因為雙方當事人有實體上的處分權。如果沒有處分權，案件就不存在調解的余地。行政審判的對象是具體行政行為的合法性，因此，從訴訟調解的本質意義看，行政訴訟中不存在法院主持的、對被訴行政行為合法性問題在雙方當事人之間進行調解的機制。
這也印證了我們調查中的發現，調查中，絕大多數行政審判法官及行政人員認為，《行政訴訟法》第五十一條規定，“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定”，說明了法院可以通過協調等方式達到原告撤訴和行政機關主動糾錯，從而使行政爭議得到妥善解決的目的。《行政訴訟法》第五十條規定“人民法院審理行政案件，不適用調解”，主要是指不能以制作調解書的方式結案，并沒有禁止人民法院通過協調的方式，在訴訟過程中對各方當事人作一些建議、協調工作，使各方當事人達成和解協議，從而解決行政爭議。協調并不是訴訟法意義上的調解。因此，在行政訴訟中協調并不違反法律規定。不存在立法上明文禁止與實踐中大量運用之悖論的問題。目前法院在行政案件處理過程中所進行的大量協調工作，協調的對象不是具體行政行為的合法性，而是如何合理、合法地解決該行政糾紛的方式方法。這并不是訴訟法意義上的調解，只是協調，也就是在雙方當事人之間以及其他相關各方之間進行溝通，辯法析理，積極探索案件處理辦法的活動。
（二）對協調行為加以規范
理論與實務中均有相當多的人建議參照民事訴訟，在行政訴訟中引入調解原則。我們認為，這是對協調和調解的誤讀、誤用。協調與調解的區別在于，協調注重過程，而調解強調結果；協調重視的是法院在案件處理過程中的溝通、說服，而調解注重的是當事人意愿的落實；協調注重的是解決問題的方法，而調解注重的是達成協議。在行政訴訟中，如果法律規定人民法院可以調解，很可能行政訴訟中就不會再有被告敗訴的判決作出，甚至可以不會有判決作出。當依法行政尚未成為行政公務人員的共識，當違法行政行為仍普遍存在時，在行政訴訟中引入“調解原則”，很有可能導致對行政機關違法行政行為的放縱，行政審判的根基——合法性審查原則——將受到重創。在倡導依法行政不久，在剛剛提出建設服務型法治政府的中國，如果行政訴訟成為遷就被告行政機關的一種工作機制，則無疑是中國法治的悲哀。
在現行制度的框架下，由于法律自身穩定和滯后的特征以及法律修改長期性的程序要求，指望立即對行政訴訟法及其司法解釋作出修改并不現實。但這些年來的探索還是為規范協調行為提供了諸多有價值的東西。我們認為，在修改行政訴訟法時，仍應堅持行政案件不適用調解的原則，不能規定“人民法院審理行政案件，可以依法調解”。但是，考慮到行政訴訟的主要目的之一在于解決糾紛，審判過程中，協調行政糾紛的解決方式在司法實踐中是必要的，也是可行的，可以規定“人民法院在審理行政案件過程中，可以根據自愿、合法的原則，對該行政糾紛的解決方法進行協調”。同時，還應規定，“當事人達成或選擇的糾紛解決方式不得違反法律、法規的禁止性規定”。從而構建起有中國特色的行政訴訟協調制度。
這其中，尤其是要強調人民法院對行政案件進行協調過程中應遵循的基本原則。行政訴訟協調的基本原則，我們認為有三個：
第一，合法性原則。人民法院組織協調，不得違反國家的法律規定，不得損害國家、集體和社會公共利益。①協調程序要合法。行政訴訟協調程序可借鑒民事調解的程序，在協調程序的起動階段，可以由當事人一方或各方提出協調申請，也可以由合議庭提出協調建議，但只有在當事人各方均同意并由法院主導的情況下，方可進入協調程序。②協調內容要合法。人民法院進行協凋，協調內容不得違反法律、行政法規強制性規定的內柞，不能以損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益為代價，不得違背善良風俗和社會公共道德。③協調的方法要合法。以當遵循當事人訴訟地位平等的原則，注重保護相對人的實際利益，不得采用“以壓促調”、“以判壓調”、“以勸壓調”、“以誘促調”、“以拖壓調”等方式強迫任何一方接受協調。
第二，自愿原則。人民法院組織協調工作，要充分尊重當事人意愿，允分保障當事人在意思表達自由、真實的基礎上，形成共識，徹底化解糾紛、消除糾紛。堅持當事人自愿原則需貫穿在協調工作的始末，包括程序和實體兩方面。
第三，有限協調原則。行政訴訟協調是的目的，是探尋如何合理、合法地解決該行政糾紛的方式方法。人民法院不得就被訴具體行政行為的合法性進行協調。
盡管如此，對協調加強規范還是比較困難的。一些基本的東西仍難把握，例如協調的范圍是否要加以明確？如果明確規定了，對規定的協調范圍內的事項，法院是可以還是應當組織協調？如果只是可以，有無必要加以規范？如果應當，不組織協調是否違法？這都有待于進一步探索研究。至于協調的方式、協調的時限、協調的參加人、協調之后的結案方式及執行等程序性問題，也仍需通過司法實踐進行總結、歸納、提升，逐步規范、完善。
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