河道采砂管理體制和制度建設論文
【摘要】河道采砂管理是河道管理的重點和難點，本文詳細介紹了2011年以來，遼寧省在理順河道采砂管理體制和建立健全河道采砂制度等方面開展的探索實踐，并針對目前在規范河道采砂管理方面存在的主要問題進行了闡述分析，提出了解決問題的建議和工作展望。
【關鍵詞】遼寧省;河道采砂;管理體制;制度建設
遼寧省河流眾多，全省流域面積達50km2以上的河流共有845條，河流長度28560余km，渾河、太子河、清河、大洋河、愛河、鴨綠江等大型河流，以及遼東、遼南、遼西部分中小河流砂石資源非常豐富。由于遼寧省大部分河流屬于季節性河流，河道采砂以旱采為主，存在采砂工藝簡單、流動性強、破壞力大等特點，加上存在著采砂立法滯后、思想觀念不適應、監管能力和執法手段軟弱等共性問題，河道采砂管理的任務越來越重，各級管理部門的壓力越來越大。多年來，為突出抓好河道砂石資源的可持續利用和河道生態文明建設，遼寧省在理順河道采砂管理體制和強化采砂管理制度建設方面不斷探索，出臺了一系列河道采砂管理政策文件，有效推動全省河道采砂管理工作朝規范化和制度化方向開展。
1理順河道采砂管理體制
由于目前尚無比較系統的河道采砂管理法律法規體系，僅《中華人民共和國水法》對河道采砂管理作出了原則性規定，且與《中華人民共和國礦產資源法》對采砂管理權的規定存在交叉，導致多年以來水利、國土資源和交通等部門均參與河道采砂管理，在全省不同區域存在不同的管理體制，出現了河道采砂多家發證、多家收費、多頭管理狀況，導致采砂管理主體不明確、權責不清晰、推諉扯皮等問題發生;在水利行業內部，也存在著省、市、縣各自承擔的職責不明確、權限不清問題。為有效解決上述問題，2011年，省編委在充分調研的基礎上，下發了《關于調整河道采砂管理職責問題的通知》，明確將全省(不含遼河凌河保護區，下同)河道采砂管理工作統交水利部門負責，實行水利部門發放河道采砂許可證、征收采砂權出讓價款，并由水利部門負責管理，有效解決了河道采砂權責不清、多頭管理等問題。同年，省編委批復設立了省江河流域管理局和省公安廳江河流域公安局，明確了河道砂石資源監管保護和打擊水事違法犯罪活動的職責;此后，全省各地也參照省模式相繼成立了市縣江河流域管理機構和公安隊伍，水利和公安聯合巡查、聯合執法等機制逐漸在全省范圍內得到建立和推廣。
2建立健全河道采砂管理制度
2.1謀建章立制，健全采砂管理政策
2011年以來，尤其是黨的十八大以來，省水利廳加大了河道采砂管理制度建設力度，先后出臺了《遼寧省河道采砂管理實施細則》《遼寧省河道采砂權拍賣掛牌出讓辦法》《遼寧省河道采砂權出讓價款征收使用管理辦法》和《關于調整河道采砂權出讓價款分成體制等征管事項的通知》，開始在全省范圍內推行河道采砂規劃計劃和拍賣掛牌出讓等制度。2014年，針對采砂政策實際執行中遇到的新問題和國家對簡政放權的有關要求，又對相關政策進行了修訂完善，下放了部分采砂規劃計劃的審批權限，明確了重點工程用砂和“河道清淤”等程序，2015年又聯合省財政廳出臺了《遼寧省河道采砂恢復保證金管理辦法(暫行)》，使全省采砂管理制度體系得以基本健全。為增強河道采砂管理的法律保障，積極配合開展《遼寧省河道管理條例》的修訂，在《遼寧省河道管理條例》中專設了“河道采砂”章節，明確了河道管理的許可權限和管理權限，理順了河道管理責、權、利之間的關系，細化了管理要求，加大了處罰打擊力度，成為保障遼寧省河道采砂管理開展的“基本法”。
2.2抓貫徹落實，強化制度剛性運行
河道采砂管理各項制度的有效落實執行是規范采砂管理的關鍵。省水利廳在指導地方開展采砂許可工作中，嚴格監督各地貫徹落實河道采砂規劃、計劃和采砂權公開出讓制度，堅持未列入年度采砂計劃的`河流(河段)禁止一切經營性采砂行為，在保證河道防洪安全、生態安全和供水安全的前提下合理開發河道砂石資源;在全省推行采砂公示牌和有獎舉報制度，鼓勵社會群眾進行采砂監督;積極探索推行采砂前、中、后動態監管和采砂視頻監控試點建設等措施，規范了砂場日常運行;在全省建立河道采砂監管巡查制度，明確巡查主體、頻次等要求，強化各級管理部門防范非法違規采砂管理能力。省水利廳還加大了采砂管理監督檢查和考核力度，制定了河道采砂管理考核激勵政策以進一步調動地方采砂管理的積極性，推動河道采砂各項制度剛性運行。
2.3落管理責任，強化采砂監管執法
在采砂日常管理方面，2014年以來，省水利廳又先后下發了多個管理文件，推動建立河道、水政、公安“三位一體”巡查防控體系，明確各級河道、水政、江河公安部門及鄉鎮水利站、村水管員的責任，落實省、市、縣、鄉、村五級采砂巡查監管隊伍和日常管理責任人，實行對采砂日常管理責任人的考核與聘用掛鉤;在全省推行采砂公示牌和有獎舉報制度，發動和鼓勵全社會對河道采砂進行監督。全面推廣水利和公安聯合巡查、執法模式，在全省范圍內持續開展打擊非法采砂專項行動，合力打擊非法采砂、犯罪活動。據初步統計，2013—2015年專項行動期間，全省共打擊處理非法采砂案件1101件、扣押設備718臺套、行政罰款1644.2萬元、刑事查處案件53起，打擊力度明顯加大，有力地維護了河道采砂管理的正常秩序。
3存在的主要問題
3.1刑事打擊非法采砂犯罪難
由于水法律法規不完善，與《中華人民共和國刑法》缺乏有效銜接，致使在追究非法采砂犯罪嫌疑人責任時，存在定罪難和量刑難的問題。盡管經過近幾年不懈努力，全省按“非法采礦罪”探索打擊了一批，但由于是新生事物，各地法院在審判時大多判處當事人緩刑，打擊震懾效果未充分發揮;對類似已危及河道防洪工程安全又達不到“非法采礦罪”立案標準的非法采砂活動，缺少刑罰的罪名和判例，部分司法機關不愿“冒險”。
3.2河道采砂監管能力有待加強
一是河道管理范圍不明確，與河爭地、侵占河道等現象時有發生，不但給河道防洪安全和工程安全帶來隱患，也導致管理部門不能依法行使法律法規賦予的管護權力，河道采砂管理和執法難度大。二是河道采砂日常巡查監管任務重，基層管理單位普遍存在采砂監管經費短缺、管理隊伍不穩定問題，嚴重制約了河道采砂日常巡查監管的正常開展。三是對于“晝伏夜出”“螞蟻搬家”，以及“閃電”“游擊”式的盜采活動，取證較難，管理和執法能力有待進一步加強。
4建議
4.1加強河道采砂法制建設
因河道采砂管理所依據的水法律法規不完善，又與《中華人民共和國刑法》缺乏有效銜接，導致在打擊河道非法采砂犯罪中定罪難、量刑難。因此，強烈建議國家對《中華人民共和國刑法》第三百四十三條進行修正，單獨增設“非法采砂罪”，或出臺相關司法解釋，從根本上解決打擊非法采砂量刑定罪難的問題。
4.2出臺指導政策，探索采砂管理措施
建議國家盡早出臺全國性的河道采砂政策，完善監督管理機制，進一步指導各地在探索采取“保證金”“特許經營”措施的規范化和法制化開展。
4.3加大保障力度，切實扭轉重建輕管
建議國家制定出臺有關基層河道管理單位和人員編制設置的意見，將基層管理單位運行及人員經費全額納入財政預算，加大經費投入力度，保障河道采砂日常管理工作正常開展，切實扭轉“重建輕管”現象，實現河道采砂長效監管。
5展望
河道采砂管理仍將是今后一段時期河道管理工作中的重點和難點，我們要進一步增強對河道采砂管理重要性、復雜性、敏感性和長期性的認識，依法履行管理職責，加強部門溝通合作，強化采砂事中事后監督檢查，并通過不斷推進河道采砂體制、制度建設和進行持續的創新實踐，進一步開拓依法行政、便捷高效的河道采砂管理新局面。
參考文獻
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