試論法團主義視野下的行業協會自治論文
論文摘要：本文從法團主義的視角來研究行業協會的自治問題，簡要介紹了法團主義關于行業協會的相關理論和主要觀點，區分出具有公共利益組織性質的處于壟斷性地位的行業協會和私法性質的行業協會。在指出當前行業協會自治面臨的困境后根據法團主義的政制安排提出了實行強制性會員制、多渠道保障經費獨立和針對不同性質的行業協會制定出臺不同的法律予以規范和調整的立法和政策建議。
論文關鍵詞：行業協會,自治,法團主義
一、法團主義理論關于行業利益團體的主要觀點
法團主義是二十世紀六十年代后西方工業化國家政治社會學方面的重要理論之一。它的根基和土壤主要是在歐洲大陸，法團主義關注利益團體政治，強調利益團體的利益組織和傳遞以及對社會秩序的貢獻。法團主義認為多元主義視角下的利益團體政治運作存在重重弊端：眾多的利益團體的存在以及它們之間在政治市場上的自由競爭一方面會導致政策難以達成和對秩序的破壞；另一方面它們之間在成員、資源等方面的差異必然影響到對政策制定和出臺的不平等的影響。某些邊緣化的群體，其利益難以組織起來和采取積極行動影響國家的立法和政策。對此，法團主義認為：限制利益團體的數量，并且國家在適當的時機出面賦予不同行業個別利益團體作為行業利益代表的壟斷性地位；國家要求處于壟斷性地位的行業利益團體對其成員進行自律管理和控制以利于秩序的達成和社會的穩定；國家通過立法承認行業利益團體的合法地位，在立法和制定政策時反映這些行業利益團體的意見和建議。顯然，法團主義相比多元主義的關于利益團體的解決方案更有利于社會秩序的穩定以及國家政策的順利執行。
在法團主義下行業利益團體是如何進行自律管理的呢？首先是強制性的會員制。法團主義方案中的處于壟斷性地位的行業利益團體對其所屬成員來說在進入和退出方面是具有強制性的。某一行業的個人、企業等只有在加入行業利益團體成為其成員后，其利益才能被組織起來通過該團體被“集中”代表。更重要的是國家的立法和政策所造成的外部宏觀環境迫使任何有理性的個體或組織加入到行業利益團體中來。比如在國家對農業生產者的補貼是通過某一農民組織來計算和核發的情況下，大量分散的無組織的農民也會選擇加入這個農民組織。其次是行業利益團體對成員的管理和控制。壟斷性的行業利益團體受到國家的承認和一定的授權，可以對所屬成員進行類似于公權力的管理和控制。這反映在團體通過章程對會員依照團體章程或規約進行的管理。另一方面，更多的是通過行業利益團體對成員提供的各種服務，比如信息咨詢、證明出具、行業鑒定等，由于外在的某些法律法規的配套，行業利益團體出具的證明和鑒定或可以使成員辦理某些業務的合法證明文件或者是享受某些政策優惠的前提條件等，行業利益團體通過服務可以對會員進行一定程度上的管理和控制。
在行業利益團體與國家的關系上，它們作為國家和各個個體成員之間的中介環節，享有自治地位。它們雖然需要法律的承認和一定程度的授權，但只是因此具有了一定的公權力或者成為了公法人，自身并不是行政機關的延伸，行政機關也無權干預其內部組織和運作。自治保障除相關的立法承認以外，獨立的財政經費來源和咨詢性的行政程序尤其是強制性咨詢程序（行政機關只有經過對行業利益團體的依法咨詢，其立法或政策才能具有合法性）也是其獨立性的重要保障。
這樣，法團主義下的行業利益團體就一方面對其成員依法進行一定程度的控制和管理與提供各種服務，另一方面作為成員和政府之間的橋梁，把成員的意見和利益集中傳遞到行政機關、各種委員會和議會當中并對這些機構的立法或政策施加影響，也是政府的政策和執行政策的企業有了更好的互動，行業的健康發展和相對和諧的秩序就有了相應的保障。
最后需要指出的是法團主義關于行業利益團體的方案并非是把所有的行業利益團體都納入到法團主義的制度化安排中。法團主義關注的主要是行業壟斷性的利益團體的組織和運作，個人和企業當然可以自由選擇加入各種非壟斷性的行業利益團體。
二、我國當前的行業協會自治現狀
我國的行業協會為數眾多，其在發展上面臨的困境具有普遍性，主要表現在：
1．定位困惑。行業協會按現在的理解當然應該是個人、企業和政府之間的聯系中介，屬于“社會”的組成部分。一方面，避免政府直接干預公民和企業的經濟自由，代之以行業協會對所屬成員的管理和服務；另一方面，組織和集中成員的意見和利益并將之向政府傳遞，幫助政府了解行業的各種情況，以使政府的立法或政策更符合行業發展情況和利益。而行業協會自身也只有具有較大的獨立性能夠自主組織和運作，也就是具有自治地位，才可能實現這樣的利益協調、傳遞、表達和政策法規的順利有效實施和社會秩序的穩定和諧。可是在我國原來高度集中的計劃經濟體制下，很多行業協會都成為行政機關的附屬單位。它們成為《社會團體登記管理條例》所要求的“業務主管單位”的“事業單位”。有些業務主管單位甚至安排下屬部門領導兼任社團領導,并讓下屬部門與社團合署辦公,使二者“合二為一”。協會自身也幾乎完全是行政化運作。
改革開放至今，行業協會擺脫行政機關的控制、向著成為企業和政府聯系中介的具有獨立自治地位發展的趨勢在不斷發展，但同時也有各種障礙存在，其中對其性質定位是關鍵，甚至連不少學者對其都有一定認識誤區。“,行業協會是一種以會員自發成立的、會員制的、在市場中開展活動的、以行業為標識的、非營利的`、非政府的、互益的社會組織”,換言之,行業協會是一種具有自發性、市場性、行業性、會員性、非營利性、非政府性和互益性的社會組織”。我國從來沒有、在可以預見的將來也不大可能有美國式的以個體自由為背景的多元主義的利益團體政制安排。所以，如果行業協會一律定位為“自發性”和“非政府性”（這里非政府性并非法團主義下的社會性，法團主義下某些行業協會可能會由于立法授權而轉變為公共利益組織。）是不妥的。定位不清當然會影響到行業協會的發展。
2．管理體制。對行業協會的管理一直是在《社會團體登記管理條例》基礎上的“雙重管理體制”。除了政府依法對行業協會進行管理和控制外，“業務主管單位”往往對其有著更多更具體的管理。正是在這樣的管理體制下，行業協會的自治和獨立運作成為泡影。近年來不少地方政府對行業協會的管理體制進行了改革，有的嘗試將其納入統一的社會團體的管理體制下，有的地方比如深圳市則直接嘗試使其獨立運作。這些改革嘗試效果不一，可以預見，在沒有《結社法》等法律配套的情況下，行業協會的定位尚不完全明朗的背景下，其管理體制仍然是對其自治的過多限制而非鼓勵其自主發展。在這樣的管理體制下，一方面行業協會自身缺乏獨立性，另一方面其幾乎行政機關“翻版”的“面孔”也難以對會員有吸引力和對會員實施有效的管理和控制。會員企業數量在同行業企業總量中所占比例過低可以說一直是我國行業協會的普遍性問題，因此其自身對行業利益的代表性也當然成為問題，在國家機構面前的發言權自然不足。前幾年我國的一些企業在國外不斷遭遇“傾銷”指控，而所屬行業協會和會員企業缺乏有效的聯系和溝通，消極應對甚至不參與相關國家反傾銷機構的調查取證而被動等待，其結果是不少指控坐實立案，遭到反傾銷稅的措施造成的出口損失。這樣的各自為政可以說使行業協會已經失去了存在的意義。
3.經費獨立缺乏保障。從實務上來說，任何稍有常識的人都知道如果沒有獨立的經費保障，任何團體的獨立運作終將成為空話。我國的行業協會在經費保障方面比較復雜。多數行業協會缺乏獨立的經費保障，經費依靠財政支持。比如在被納入業務主管單位的“事業編制”的情況下需要主管單位撥付“事業經費”。而在我國事業單位體制改革市場化取向不斷突出的背景下，多數協會的經費不足，難以為會員提供需要的服務。有的協會向會員收取一定的服務費，而在服務質量不高的情況下，這也難以成為可靠的經費來源保障。個別協會如北京市律師協會向會員收取的會費可以保障自身的經費獨立而無需對財政有所依賴，但北京律協的會員曾經普遍對會費過高和低質量服務或者協會的不作為不滿。而在德國，行業協會的活動經費不要政府資助，主要靠收取會費以及培訓、咨詢、信息服務等。以法蘭克福工商會為例，其經費三分之二來自會費，三分之一來自咨詢收入。德國的地方工商會是公法性質的行業協會，其會員企業要按照納稅義務向商會交納會費，會費根據效益不同分成不同的級別。會費分為固定會費和變動會費，固定會費按生產能力確定，通常商會把利潤的多少作為劃分等級的標準。固定會費的多少和等級在不同商會之間有很大差別。固定會費從小型企業的80馬克到大型企業的1.8萬馬克。除了固定會費以外，變動會費是按照工商業者的利潤計算的，變動會費數額平均為利潤的0.35％。可以看出，會員繳納的會費和協會對會員提供的高質量的服務收取的報酬是經費的主要來源。而在本文討論的法團主義的視野下具有公法性質的行業協會的經費收取則采用了“稅”的形式，具有強制性。這樣協會的獨立運作就有了獨立的經費保障。
在定位不清、多重管理、經費缺乏獨立保障的背景下，我國的行業協會當然無自治可言。那么，在日益強調轉變政府職能和不斷探索行政管理體制的背景下，行業協會作為政府和企業之間關于市場的橋梁和中介作用也日益突出的情況下，該怎么來改革我國的行業協會管理體制，使其朝向更獨立最終自治的方向運作呢？
三、改善我國行業協會自治困境的立法建議和措施
面對上述的困境，有效的解決方案是什么？筆者認為我國既缺乏美國式的個體自由主義的文化制度背景，也不可能被動等待時機的成熟和到來。因此多元主義的利益團體政制模式在我國缺乏公民社會傳統和成長環境的背景下并不可取。那么另一種解決方案就是法團主義的制度安排了。筆者下面就根據法團主義的相關理論進行關于我國行業協會自治問題的研究并提出政策建議。
1.強制性會員制。根據奧爾森的集體行動的邏輯的思想，我們知道行業協會通過利益集中和表達為會員爭取的有利的利益和政策在性質上是“公共物品”。它是不可分割和非排他性的，任何成員不論是否為之做出貢獻都可以享有有利的政策和協會爭取到的收益，甚至那些拖欠和不交會費的成員同樣無法被排除對集體收益的享有。對于類似于行業協會這樣的成員眾多的潛在集團來說，只有提供面向個體成員的“選擇性激勵”才能使集團對成員有吸引力。對任何規模龐大的潛在集團來說，采取強制性的會員制度這樣的外部干預來保障組織的成功是不可避免的。所以一方面希望行業協會能夠有效的管理所屬成員和采取集體行動傳遞行業利益和意見建議，另一方面又希望保障協會成員的自由進出，尊重其結社自由，那只能是陷入“二律背反”的尷尬境地而無益于行業協會的發展。2.獨立經費保障。行業協會要想自治，獨立的經費保障是必要條件。在強制性會員制度下，處于壟斷性地位的行業協會會員有繳納會費的義務。既然會員無進入退出協會的自由，那么會員的會費應該能夠成為協會可靠的經費來源之一。其二，協會通過對會員提供培訓、咨詢、信息等服務收取一定的報酬作為另一經費來源。當然這需要協會提供會員需要的高質量的服務才可依賴。協會自治的背景下，其經費的運用受到自身性質和會員的監督制約的情況下，可以期待協會的專業化發展為會員提供優質高效的服務。其三，國家財政補助。由于在法團主義政制安排下處于壟斷性地位的行業協會具有了一定的“公共利益”組織的身份色彩，所以也有理由享有國家的財政補助。但是這需要通過立法建立各種形式的專項基金來進行，而不是直接的由政府撥付，這樣行政對協會的補助并不能因此使其有理由介入到協會的組織運作當中去。
3.行業協會的自治。對何為自治可能有很多種說法。筆者認為，對任何一個組織來說，只有在不受外部干預的條件下能夠自主組織起來和獨立的做出各種決策并能得到有效的貫徹的情況下，才能說這個組織享有自治地位。這樣的判斷對學術研究來說可能既不科學也不夠嚴謹，但對本文來說還是可以達到論證目的的。首先，實行強制性的會員制度使得行業協會有了組織上的保障。協會的成員有入會的法定義務，任何遵紀守法的成員都會選擇入會。實際上在法團主義的行業協會模式真正運作以后，任何理性的追求利益最大化的組織都會選擇入會而不是成為外部的邊緣成員。其次是協會有了獨立的經費來源保障。財政上的獨立使得協會不必再仰人鼻息，行動中處處看行政機關的臉色。而經費在成員的監督下的運用也將主要是用來為行業利益表達和為會員提供優質的服務。這同時既保證了集體行動的有效性有為成員提供了“選擇性激勵”增加協會的凝聚力。再者是協會的獨立運作。協會本著為成員謀取利益的導向在章程的范圍內運作，其政策的制定當然要考慮成員的利益和對成員的可能影響。當然在法團主義的安排中，協會自身可能日益發展成為官僚氣息嚴重的科層組織，其內部的民主化會受到影響。這需要國家一定程度的干預，但干預的界限是不能影響到協會的獨立。國家本身需要協會的利益協調和自主管理來達成秩序和保障穩定，也需要協會的專業信息和技能來改善立法和政策的科學性和可操作性。
協會自治除了內部的組織、經費和運作保障以外當然更需要國家的立法和政策保障。在法團主義的政制安排中，需要國家通過不同的立法來規范和調整不同性質的行業協會。國家通過《結社法》來保障一般公民和企業組織的結社自由。《結社法》調整下的行業協會是私法性質的民間團體，成員進出自由。組織對成員的聯系紐帶可能是情感、娛樂、信息和財政支持等，國家最主要的職責是保障結社的自由。另一方面需要某種形式的《行業協會法》來規范和調整處于壟斷性地位的行業協會。其立法主要基調是保障協會的自治、限制國家的過度介入，從而使協會起到組織集中行業利益和表達的中介協調作用和通過對成員的自律管理來達到政策的執行和秩序的達成。同時還需要在類似于《行政程序法》這樣的法律中通過“選擇性和強制性的咨詢程序”對行政機關科以義務，使其立法和政策的制定采納行業協會反映的行業利益和意見，把行業協會的組織運作吸納到正式的體制中。
總之，在法團主義的視野下，通過立法授予某些行業協會以壟斷性地位和在法治背景下保障其獨立運作是解決我國行業協會目前普遍性困境的比較有效可行的方案。至于私法性質的行業協會的自治問題則需要政府職能的進一步轉變和公民社會的發育以及更深厚的法治土壤，是更為困難的，當然也是更令人期待的。
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