試論國際環境治理發展趨勢及我國應對策略論文

　　1引言

　　20世紀50年代、60年代既是工業發展的時代，也是公害泛濫的年代，接踵而來的環境公害事件在震驚世界的同時，也動搖了人們對地球肆意破壞的信念，迫使人們不得不反省，人類究竟應該怎樣對待自然環境，怎樣對待地球。

　　20世紀60年代，羅馬俱樂部首先提出了“全球問題的概念”，并把對這一問題的研究稱作：“人類困境研究”。羅馬俱樂部提交給世界的第一個報告《增長的極限》把全球問題歸結為五大問題：世界人口問題、糧食問題、工業增長問題、環境污染問題、不可再生資源的消耗問題。這五大問題都涉及生態環境。全球環境問題的嚴峻性使國際環境治理提上了日程。

　　國際環境治理體系的建立與發展1972年6月，來自113個國家的代表在斯德哥爾摩舉行了聯合國人類環境會議。這是國際社會第一次試圖在全球層面解決環境和發展之間的問題，會議通過了環境問題的第一個全球行動計劃《斯德哥爾摩行動計劃》。此次會議的一個重要成果是要求聯合國建立聯合國環境規劃署。隨后，聯合國大會通過2997號決議，1973年1月正式成立聯合國在環境治理領域的核心機構——聯合國環境規劃署(以下簡稱“環境規劃署”)，總部設在肯尼亞首都內羅畢。作為環境問題的全球政府間決策組織，環境規劃署的主要作用是提供權威的環境評估、監測和信息，制定全球和區域環境協定，推動各國政府的環境行動和協調聯合國系統內各機構在環境領域的協調行動。為確保各項工作方案的落實，在環境規劃署設立由各國自愿捐款的環境基金作為開展工作的主要資金渠道。至此，國際環境治理體系開始建立。

　　環境規劃署自成立以來，在國際環境治理方面發揮了重要作用，特別是在審查評估全球環境狀況和多邊環境協定的發展方面。1995年環境規劃署理事會第十八次會議決定由環境規劃署組織編寫世界環境狀況的綜合報告，即《全球環境展望報告》，報告以五年為一個編寫周期。截至目前，環境規劃署已面向全球發布了5期全球環境展望報告，這一報告已成為國際環境領域的權威報告，為國際社會采取全球環境保護行動和各國政府制定環境政策提供了有價值的參考。在多邊環境協定的發展方面，環境規劃署開啟政府間談判進程，先后制定了“13個區域海行動計劃”、《保護海洋環境免受陸源污染全球行動計劃》《生物多樣性公約》《保護臭氧層維也納公約》及其《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等一系列具有重大國際影響力的國際環境公約與協定。

　　在環境規劃署致力于開展行動應對全球環境挑戰的同時，聯合國系統內外也逐漸派生出一個復雜、縱橫交錯的國際環境治理結構。在聯合國系統內，1992年聯大通過決議，成立可持續發展委員會，審查環境與發展目標的實施進展情況。其他聯合國機構和專門機構在其工作方案中也包含諸多環境議程，如聯合國糧農組織的工作內容包括土壤管理和植被保護，世界衛生組織工作內容包含環境與健康，聯合國工業發展組織對工業與環境負有職責,世界銀行則通過它掌握的大量財政資源在保護環境和促進可持續發展方面發揮重要作用。一些聯合國系統外的區域組織和國家集團通過自己的決策機制，制定環境方案。

　　此外，一些區域金融機構，如各區域開發銀行也從事與環境相關的金融行動。眾多機構參與國際環境治理進程推動環境問題受到更大的關注和重視，并使環境事務更好地融入經濟和社會活動。然而，因缺乏強有力的領導者對全球環境事務進行統一協調，國際環境治理體系呈現零散無序狀態。這種狀態直接導致一些多邊環境協定不愿與其他協定合作，不愿分享或讓出它們視為其領地的部分，不注重國家報告的協調統一。一些機構為其自身的優先事項爭奪原本已經非常有限的資金和政治承諾，他們實施的環境治理項目往往出現重復投資、重復建設。

　　雖然聯合國大會于1997年通過《關于環境規劃署職能和授權的內羅畢宣言》，并明確規定，環境規劃署是“環境領域的主要聯合國機構”，其作用是“首要的全球環境權威，負責確定全球環境議程，促進統一執行可持續發展的環境事務，并作為全球環境的權威維護者”。但環境規劃署在設立之初就被定位為聯合國的一項環境方案，具有法律地位的參與國家只有58個，受聯合國經濟和社會理事會監管，不能直接向聯大報告，這直接決定了它在聯合國系統的政治、法律地位遠低于其他聯合國專門機構。環境規劃署的資金主渠道是聯合國常規預算撥款及環境基金，因其不是專門機構且會員國有限，因此獲得聯合國常規預算比例也遠低于其他專門機構。而環境基金為各國自愿性捐款，資金具有很大的不確定性。因此，環境規劃署在國際環境治理中難以真正實現聯大賦予的權力，發揮主導作用。正是在這一背景下，2000年,環境規劃署理事會第十次特別會議暨第一次全球部長級環境論壇通過了《馬爾默宣言》，該宣言指出，各國部長極為關切地注意到，環境狀況持續不斷惡化、自然資源基礎不斷受到削弱、所做承諾與實際行動之間差距巨大、還遠不能把環境因素納入經濟和社會發展的決策主流中、各項多邊環境協定的實施遇到各種挑戰。由于各國政府均認為當前的治理結構不能滿足環境議程的需要，因此決定授權環境規劃署開啟國際環境治理的改革進程。

　　2國際環境治理體系的改革

　　對于國際環境治理體系的改革，國際社會趨于一致的觀點是加強國際環境治理機構，也就是加強環境規劃署的地位和作用，增強其權威性，并確保國際環境治理具有更充足、更可靠、更可預見的供資。但是在具體落實條款上，由于利益訴求不同，各方的立場可謂涇渭分明。

　　歐盟和北歐國家作為全球環境議程的積極推動者，在談判伊始就強力推動將環境規劃署升格為聯合國環境組織，實行普遍會員制，即聯合國所有成員國均為環境規劃署會員國。美國秉承其一貫希望弱化聯合國影響力的立場，并出于對可能會大幅增加捐款的擔憂，聯合日本、加拿大、澳大利亞等國，明確不支持環境規劃署升格，并對普遍會員制表示質疑。

　　在發展中國家陣營中，非洲集團及最不發達國家集團因其經濟發展水平落后，是大多數國際環境問題的受害方，因此寄望于嚴格的國際環境治理體系幫助他們防止外來環境污染對其造成影響，他們明確支持環境規劃署升格為聯合國環境組織。而發展中大國，如中國、印度、巴西等正處于經濟高速發展階段，不希望太多國際環境規則制約本國發展進程，擔心環境規劃署升格會過于強調可持續發展三大支柱中環境的地位，因此明確不支持環境規劃署升格。

　　在此立場背景下，從2001年開始到2010年，國際社會關于國際環境治理改革的磋商持續了十年，最終形成了改革方案，明確加強國際環境治理體系的六大功能，即加強科學與政策的聯系;制定聯合國系統的環境戰略;鼓勵多邊環境公約整合;在全球環境政策制定和資金機制方面建立強有力的聯系;制定聯合國系統的環境能力建設框架;通過設立環境規劃署區域辦公室，加強區域水平的戰略參與滿足國家需求。這一改革方案獲得2011年環境規劃署第26屆理事會會議的通過，并提交“里約+20”峰會籌辦委員會。

　　國際環境治理體系的未來發展趨勢2014年6月，聯合國環境規劃署聯合國環境大會首屆會議在肯尼亞環境規劃署總部召開。會議的主要目標和任務是落實“里約+20”峰會成果文件中關于提升和加強環境規劃署的相關要求，討論環境規劃署理事會更名后議事規則的修改。

　　為落實“里約+20”峰會成果文件中對環境規劃署“推動科學與政策的牢固銜接”的要求，環境規劃署在首屆大會召開之前就開始籌備搭建“環境規劃署在線”這一實時云存儲大數據平臺，希望這一平臺運轉成熟后，未來各國、各區域乃至全球層面主要環境數據均可以從這一平臺上獲取，從而實現全球環境信息公開。在會上，環境規劃署積極推動大會就此通過決議，鼓勵各國政府、聯合國各機構等共同參與“環境規劃署在線”的發展，共享有質量保證的數據和信息資源，并要求環境規劃署擬定一項長期計劃發展和使用這一平臺。關于議事規則的修改，其核心是利益攸關方的'廣泛參與問題。歐盟、美國等發達國家及大多數發展中國家均明確要求擴大利益攸關方的參與權利，放低注冊審核門檻。環境規劃署為推動利益攸關方的廣泛參與，專門制定《利益攸關方參與政策》文件供大會審議通過。

　　在關于會議最終成果的討論中，各國的談判焦點集中在如何在文件中體現“共同但有區別責任”原則，美國、歐盟等發達國家立場鮮明，強烈反對在文件中體現“共同但有區別責任”原則，發展中國家特別是發展中大國則堅決要求納入這一原則。經各方妥協，大會最終形成的成果文件重申了里約原則中的所有環境與發展原則(其中包括共同但有區別責任原則)。

　　環境規劃署聯合國環境大會首屆會議的召開及所達成的成果，一方面如聯合國秘書長潘基文在大會閉幕式講話中所言，“環境問題已經與安全、貿易、經濟、衛生等議題一樣，站在了全球議事日程的中心”。另一方面，從焦點議題談判中各方所展示的立場也昭示了未來國際環境治理的一些發展趨勢。以科學研究推動政治決策將會成為推動國際環境治理進程的有效手段。自政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布一系列報告有力推動全球氣候變化談判以來，國際社會越來越認識到以科學結論推動政治行動成為推動全球環境進程的一項有效手段。因此環境規劃署采取積極行動，推動在生物多樣性領域建立生物多樣性與生態系統服務政府間科學政策平臺，建立環境規劃署在線平臺等。由此可以預見，在國際層面加強科學與政策的聯系，推動在國際政治博弈中加入科學籌碼勢必成為國際環境治理的一個發展趨勢。

　　3我國的應對之策

　　自改革開放以來，中國特色社會主義建設取得輝煌成就，綜合國力大幅增強，國際地位顯著提升，我國逐漸成為全球治理中不可或缺的重要力量。我國對國際事務的參與也由被動參與逐漸向積極主動參與轉變。為更加積極有效地參與國際環境治理進程，結合國際環境治理的發展趨勢，提出以下幾條對策建議。加強國際合作，維護中國發展利益借力多邊環境平臺，加強南南環境合作，占領國際環境合作的道義制高點，維護我國發展利益。過去，在聯合國環境規劃署這一多邊環境平臺下，我國通過設立信托基金、支持南南合作博覽會、組織中非環境部長對話等方式，充分發揮多邊平臺的杠桿作用，將我國南南環境合作成果在更高平臺、更廣范圍進行傳播，充分展示了我國負責任大國的形象。未來，我國應繼續借力這種多邊平臺的合作模式，加強南南環境合作，推動南南環境伙伴關系的建立，占領國際環境合作道義制高點，維護我國國際戰略利益。

　　3.1培養專家，建立智庫，深入參與國際環境治理

　　在國際環境談判中保持主動，深入參與國際環境治理進程,展現影響力和領導力的關鍵途徑之一是積極參與議程設定，多交各種提案，深度影響談判議題和方向。而提案的數量和質量直接取決于專家和智庫的研究水平。如果沒有前期的扎實研究，就不可能在國際環境談判中提出有價值的意見，發揮影響力就成為一句空話。因此，我國應著眼長遠，加大投入，培養儲備具有政治敏感性、與國際學術接軌的專家隊伍并建立一批環境領域智庫，為我國在環境領域獲得更大國際話語權提供科學助力。

　　3.2培育非政府組織力量，在多邊舞臺發揮作用

　　通過民間社會解讀我國政府政策、立場，對于爭取國際社會對我國的理解支持往往具有事半功倍的效果。我國應加強國內非政府組織的能力建設，培養一批政策水平高、與國際接軌的非政府組織力量，在各個多邊場合積極發聲，呼應、支持政府立場。

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