國外水權(quán)管理特點(diǎn)辨析論文
摘要：水權(quán)是建立水市場(chǎng)、進(jìn)行水資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)。水權(quán)的分配、獲取和轉(zhuǎn)讓是依據(jù)一定的水權(quán)制度體系和相關(guān)的法律程序來進(jìn)行的。不同國家和地區(qū)，由于自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其實(shí)施水權(quán)管理的制度體系也可能不一樣。本文在對(duì)一些國家，尤其是發(fā)達(dá)國家，如美國、英國、澳大利亞、法國、日本、加拿大等水權(quán)制度進(jìn)行綜合研究的基礎(chǔ)上，剖析了各種水權(quán)管理體系內(nèi)在的管理機(jī)制和管理特點(diǎn)。同時(shí)，通過對(duì)我國水資源供求現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出我國水資源緊缺的一個(gè)很重要原因是缺乏水資源的有效配置，并提出要實(shí)行水資源優(yōu)化配置、提高水利用效率，就需要從根本上對(duì)水權(quán)加以認(rèn)識(shí)，以建立完善的水權(quán)管理制度體系和成熟的水市場(chǎng)。
關(guān)鍵詞：水權(quán)管理特點(diǎn)國外
1國外水權(quán)管理體系
各個(gè)國家水資源狀況、水資源管理體制和水法規(guī)制訂主體不同，所實(shí)行的水權(quán)管理體系也不盡相同。如英國、澳大利亞、法國的水權(quán)體系為濱岸權(quán)系，而加拿大、日本的水權(quán)體系則為優(yōu)先占用權(quán)體系。即便是同一個(gè)國家，由于地理、自然條件不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其水權(quán)管理體系也不一樣。如美國的阿肯薩斯、特拉華、佛羅里達(dá)、佐治亞等州，由于水資源較為豐富，采用的是濱岸使用權(quán)許可體系；而美國密西西比河以西的大部分州，如猶他州、科羅拉多州和俄勒岡州等，由于干旱缺水，用水較為緊張，采用的則是優(yōu)先占用水權(quán)體系。然而，總體來說，國外所實(shí)行的水權(quán)管理體系不外乎兩種：濱岸權(quán)體系和優(yōu)先占用權(quán)體系。
2國外水權(quán)管理特點(diǎn)
對(duì)于地下水、地表水以及跨流域調(diào)水，盡管各國所采用的水權(quán)管理模式不盡相同，但不論哪一種管理模式，它們?cè)谒畽?quán)的分配、獲取、轉(zhuǎn)讓以及水市場(chǎng)的規(guī)范管理方面大多都具有下述特點(diǎn)。
2.1按水權(quán)配置水資源
大多數(shù)國家，特別是一些市場(chǎng)化程度較高的國家，如美國、澳大利亞、日本、加拿大等，對(duì)水資源都建立了按水權(quán)管理的水資源管理制度體系，將水權(quán)制度作為水資源管理和水資源開發(fā)的基礎(chǔ)。這些國家，有的是各州針對(duì)自己的實(shí)際情況，制訂出自己的水法，建立各自的水權(quán)管理制度，有關(guān)部門從各州獲取水權(quán)，再逐級(jí)分解，將水權(quán)落實(shí)到各個(gè)用水戶；有的則是一個(gè)國家建立一部總的水法，建立一套完整的水權(quán)管理制度，各級(jí)部門從國家獲取水權(quán)，然后逐級(jí)層層分解，將水權(quán)落實(shí)到各個(gè)用水戶。但不管哪種方式，最終用水戶都是根據(jù)自己所取得的水權(quán)進(jìn)行用水，從而避免了水資源開發(fā)、管理以及水資源利用方面的矛盾沖突。
2.2按照優(yōu)先用水原則進(jìn)行水權(quán)分配
從各國的用水優(yōu)先權(quán)來看，幾乎所有國家都規(guī)定家庭用水優(yōu)先于農(nóng)業(yè)和其他用水，但在時(shí)間上則根據(jù)申請(qǐng)時(shí)間的先后被授予相應(yīng)的優(yōu)先權(quán)。當(dāng)水資源不能滿足所有要求時(shí)，水權(quán)等級(jí)低的用戶必須服從于水權(quán)等級(jí)高的用戶的用水需求。其中，西班牙的水法規(guī)定，首先應(yīng)根據(jù)用水權(quán)優(yōu)先等級(jí)進(jìn)行供水。在用水權(quán)優(yōu)先等級(jí)相同的情形下，依照用水的重要性或有利性的順序進(jìn)行供水；當(dāng)重要性或有利性相同時(shí)，先申請(qǐng)者享有優(yōu)先權(quán)。而日本水法則規(guī)定，對(duì)于兩個(gè)以上相互抵觸的用水申請(qǐng)，審批效益大者，不再考慮“先提出者優(yōu)先”的傳統(tǒng)做法。顯然，在缺水時(shí)期，等級(jí)較低的用水權(quán)很可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了用水的需求，甚至很可能根本得不到水。
2.3獲取水權(quán)需要繳納費(fèi)用
美國調(diào)水工程的受益者要取得調(diào)水，就需要支付資源水價(jià)，它包含在容量水價(jià)之中，屬于一次性支付。以美國科羅拉多州—大湯普遜調(diào)水工程為例，該工程的調(diào)水量約為3.82億m3，將其分成31萬份。農(nóng)業(yè)、城市和工業(yè)各自持有的份額可以買賣和交換。1962年農(nóng)業(yè)占80％以上的份額；而城市所占份額不足20％。到了1992年，農(nóng)業(yè)占55％的份額，城市占41％，工業(yè)占4％。整個(gè)70年代和80年代，每份調(diào)水的價(jià)格在1200～2000美元之間波動(dòng)。
法國對(duì)于獲取水權(quán)和污水排放也收取一定的費(fèi)用，用于建設(shè)水源工程和污水處理工程，以達(dá)到“以水養(yǎng)水”目的。另外，政府還對(duì)每立方米供水收取0。105法郎（折合人民幣0。11元）的國家農(nóng)村供水基金，用于補(bǔ)貼人口稀少的地區(qū)和小城鎮(zhèn)興建供水、污水處理工程。
2.4規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓，培育水權(quán)交易市場(chǎng)
在許多國家，正在廣泛運(yùn)用水市場(chǎng)來作為改善水分配的重要手段。政府通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行水的再分配，由于放棄水權(quán)的一方得到了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促使水從低價(jià)值使用向高價(jià)值使用的轉(zhuǎn)讓，提高了水的利用效率和使用價(jià)值，并保證了水長期穩(wěn)定的供給。
在美國，水權(quán)作為私有財(cái)產(chǎn)，其轉(zhuǎn)讓程序類似于不動(dòng)產(chǎn)，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須由州水機(jī)構(gòu)或法院批準(zhǔn)，且需要一個(gè)公告期。美國有不少調(diào)水工程，對(duì)于這些調(diào)水工程的用水戶，一般允許其對(duì)所擁有的水權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓；另外，美國西部還出現(xiàn)了水銀行，水銀行將每年的來水量按照水權(quán)分成若干份，以股份制形式對(duì)水權(quán)進(jìn)行管理，從而方便了水權(quán)交易。目前美國西部正努力消除水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的法律和制度障礙，開展一系列立法活動(dòng)，以保證水權(quán)交易的順利進(jìn)行和水市場(chǎng)的良好發(fā)展。
此外，澳大利亞、加拿大和日本等也在努力培育、發(fā)展水市場(chǎng)，積極開展水權(quán)交易。而且智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律賓等一些發(fā)展中國家也在嘗試通過建立水市場(chǎng)進(jìn)行水權(quán)的轉(zhuǎn)讓。如智利曾通過水市場(chǎng)的建立，提高了農(nóng)民灌溉的積極性，獲取了高額的經(jīng)濟(jì)利潤。
2.5 以水權(quán)作為股份成立股份制灌溉公司
美國西部的灌溉農(nóng)戶，通過加入灌溉協(xié)會(huì)或灌溉公司，依法取得水權(quán)或在其流域上游取得蓄水權(quán)。在灌溉期，水庫管理單位把自然流入的水量按水權(quán)分配，給擁有水權(quán)的農(nóng)戶輸放一定水量，并用輸放水量計(jì)算庫存各用水戶的蓄水量，其運(yùn)作類似銀行計(jì)算戶頭存取款作業(yè)。
2.6因地制宜建立切合實(shí)際的水權(quán)管理體系
美國各州擁有自己的水法和水權(quán)制度管理體系。如在美國東部，水資源比較豐富，用水戶的用水在正常情況下一般都可以得到滿足，很少因用水緊張而發(fā)生水事糾紛，所以這一地區(qū)的水權(quán)管理制度制定得比較寬松，采用的大都是濱岸權(quán)準(zhǔn)則，規(guī)定濱岸土地都有取水用水權(quán)，且所有濱岸權(quán)所有者都擁有同等的權(quán)利，沒有多少、先后之分。而美國西部水資源緊缺，用水較為緊張，為了保護(hù)原用水戶的利益不受侵害，則采用了水權(quán)優(yōu)先占用體系，對(duì)于水權(quán)，規(guī)定了“先占有者先擁有，擁有者可轉(zhuǎn)讓，不占有者不擁有”等一系列界定原則，還規(guī)定獲得用水權(quán)的用戶必須按申請(qǐng)的用途用水，不得將水挪作他用，也不得單獨(dú)出賣水的使用權(quán)；如果要出賣這種使用權(quán)，則必須與被灌溉的土地作為一個(gè)整體同時(shí)出售。另外，該州水權(quán)管理制度還規(guī)定，后來的用水戶必須服從于原水權(quán)擁有者，不得損害原水權(quán)擁有者的利益。此外，為了促使水資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益，鼓勵(lì)水從一個(gè)地方轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地方，允許用某一地點(diǎn)的水取代另一地點(diǎn)水的使用，比如，下游的優(yōu)先占用者可有權(quán)分流上游的水或者轉(zhuǎn)移某些新水源以補(bǔ)償下游占用者。
2.7水權(quán)管理有一定的法律體系作保障
無論在美國還是在其他國家，對(duì)水權(quán)的管理都有一系列的法律法規(guī)和水權(quán)制度，其最明顯的法律是水法，這些法律對(duì)水權(quán)的'界定、分配、轉(zhuǎn)讓或交易都作了明確的規(guī)定，如俄羅斯《水法》規(guī)定，所有一切水體均屬國家所有，屬國家所有制范疇的水體不得轉(zhuǎn)為市鎮(zhèn)單位、個(gè)體公民和法人所有。并對(duì)用水戶取得水權(quán)以及水權(quán)的轉(zhuǎn)讓作出了規(guī)定。澳大利亞的《維多利亞州水法》則對(duì)水體的所有權(quán)、使用權(quán)、水使用權(quán)類型、水權(quán)的分配、轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)換作出了明確規(guī)定，而且，其地區(qū)范圍內(nèi)任何形式的水權(quán)分配、轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)換都是基于該法律來進(jìn)行的。而美國《俄勒岡州水法》的內(nèi)容更豐富，同時(shí)也更具體，該水法對(duì)水資源管理機(jī)構(gòu)、水資源的所有權(quán)和使用權(quán)、以及水法制訂的依據(jù)都作了詳細(xì)的說明。更甚者，該水法分別對(duì)地表水和地下水的使用權(quán)的界定、分配、轉(zhuǎn)讓與轉(zhuǎn)換、調(diào)整和取消以及新水權(quán)的申請(qǐng)和申請(qǐng)費(fèi)用都作了非常具體的規(guī)定。 2.8 水權(quán)交易有公正的水權(quán)咨詢服務(wù)公司作中介
這一點(diǎn)在美國的水市場(chǎng)中表現(xiàn)得特別明顯，水權(quán)咨詢服務(wù)公司在美國水權(quán)交易中發(fā)揮著非常重要的作用，幾乎所有的水權(quán)交易都要通過水權(quán)咨詢服務(wù)公司。其作用可以通過美國懷俄明水權(quán)咨詢服務(wù)公司來說明。懷俄明水權(quán)咨詢服務(wù)公司是一個(gè)專職經(jīng)營水權(quán)管理的服務(wù)公司。當(dāng)州管理機(jī)構(gòu)和其他利益集團(tuán)想要廢除某水權(quán)時(shí)，水權(quán)所有者為了捍衛(wèi)自己應(yīng)有的權(quán)利，可以委托該公司提供各種記錄檔案和其他必需的證明材料。同時(shí)該公司還可為委托人水權(quán)的占有水量、法律地位、以及水權(quán)的有益利用提供專家證詞。此外，該公司還為委托人提供以下方面服務(wù)：
（1）對(duì)水權(quán)的有關(guān)檔案材料進(jìn)行鑒定；
（2）完成詳細(xì)的水權(quán)調(diào)查報(bào)告；
（3）做水權(quán)管理計(jì)劃；
（4）做合成地圖；
（5）對(duì)水權(quán)的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行評(píng)估；
（6）申請(qǐng)新水權(quán)；
（7）代理訴訟；
（8）對(duì)灌區(qū)進(jìn)行審查并對(duì)灌區(qū)公司資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。
3有關(guān)啟示
我國水資源短缺，而且地區(qū)分配很不均勻，水資源供求矛盾十分突出，尤其是在北方地區(qū)這一問題表現(xiàn)得更加明顯。然而，值得注意的是，在我國許多地區(qū)存在著水資源短缺與用水浪費(fèi)并存的現(xiàn)象。要扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象，就需要從開源與節(jié)流兩方面抓起。目前，我國用水效率還很低，尤其是農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水，農(nóng)業(yè)灌溉用水定額和工業(yè)萬元產(chǎn)值取水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一些發(fā)達(dá)國家用水水平。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，水資源的需求將更加緊迫，在現(xiàn)有水資源可開發(fā)利用條件下，需要對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置。而水資源的優(yōu)化配置是以水權(quán)管理和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，要建立完善的水權(quán)體系和成熟的水市場(chǎng)，就要從根本上對(duì)它們加以認(rèn)識(shí)。
3.1明晰水權(quán)是水資源管理的根本
我國的水資源屬于國家所有，在這個(gè)基本規(guī)定下，如何根據(jù)用水方式的不同，合理界定產(chǎn)權(quán)，使國家、地方、工程單位和用水戶之間的責(zé)、權(quán)、利相互協(xié)調(diào)，并在此基礎(chǔ)上，探索有效保護(hù)、開發(fā)利用水資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和管理制度，是一個(gè)急需解決的問題。雖然，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，水資源國家所有的概念非常明確，但水的使用權(quán)、配置權(quán)和收益權(quán)極其模糊。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全和完善，以及水資源的日益短缺，就需要明晰水權(quán)，按水權(quán)理論對(duì)水資源的開發(fā)和利用進(jìn)行管理。
3.2要明晰水權(quán)，首先應(yīng)認(rèn)識(shí)水權(quán)
認(rèn)識(shí)水權(quán)是明晰水權(quán)的基礎(chǔ)，只有對(duì)水權(quán)這一概念有個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)，才能在此基礎(chǔ)上明晰水權(quán)，而對(duì)水權(quán)的認(rèn)識(shí)應(yīng)從以下幾方面著眼：第一，首先要認(rèn)識(shí)到水是一種特殊商品，它不同于其他一般商品，具有一定的社會(huì)性、公益性和不可替代性；第二，水權(quán)是有價(jià)的，是為實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用服務(wù)的，要獲得水權(quán)，就必須繳納一定的費(fèi)用，即水資源費(fèi)，目前，水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般由政府來確定，用于水資源的開發(fā)、監(jiān)測(cè)和保護(hù)等；第三，水權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓、可以交易的，水權(quán)在一定程度上類似于財(cái)產(chǎn)權(quán)，是可以轉(zhuǎn)讓的，在轉(zhuǎn)讓水權(quán)時(shí)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓者應(yīng)得到一定的補(bǔ)償，而水權(quán)接受者則需付出一定的代價(jià)；第四，水權(quán)交易價(jià)格需要市場(chǎng)和政府兩方面進(jìn)行調(diào)控，水是一種特殊商品，水市場(chǎng)是一種不完全市場(chǎng)，在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，水權(quán)交易價(jià)格不能完全由市場(chǎng)來定價(jià)，還需要政府的宏觀調(diào)控。
3.3水資源配置需要政府來調(diào)控
國家作為水資源所有者，是水權(quán)分配的主體，中央政府授權(quán)各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)分配水資源的使用權(quán)，中央政府始終保留水資源的最終處置權(quán)。但應(yīng)特別指出的是，水市場(chǎng)是一個(gè)“不完全”市場(chǎng)，是一個(gè)“準(zhǔn)市場(chǎng)”，對(duì)它的培育和成長需要國家有關(guān)法律法規(guī)的支持和約束，需要政府的積極推動(dòng)。政府作為水市場(chǎng)的管理者和調(diào)控者，在水資源配置方面，應(yīng)行使水行政管理和水行政執(zhí)法職能，加強(qiáng)對(duì)水權(quán)和水市場(chǎng)的管理。
3.4建立水市場(chǎng)需要完善資源水價(jià)征收體制
資源水價(jià)是水資源的稀缺租，是水權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式。根據(jù)水權(quán)理論，要在水資源稀缺的條件下取得水權(quán)，就必須向資源所有者付出相應(yīng)的代價(jià)。目前，我國的水價(jià)體系還不完善，一般的價(jià)格構(gòu)成中，還未納入資源水價(jià)，這有悖于水權(quán)理論，不利于水市場(chǎng)的成長，同時(shí)也不利于水資源的優(yōu)化配置。對(duì)此，國家需要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，不斷完善水價(jià)構(gòu)成和資源水價(jià)的征收管理體制，以促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。
3.5 水市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然
實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置和可持續(xù)利用，就必須有效地推進(jìn)水市場(chǎng)的建立，并使其不斷完善。長期以來，我國的水資源配置一直采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段。因權(quán)屬不明確，交易難以實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)也就沒有形成。水資源開發(fā)利用主體在資源的使用上往往以“取水最大化”為目標(biāo)，使資源浪費(fèi)與短缺并存，人與環(huán)境爭(zhēng)奪資源而帶來嚴(yán)重的生態(tài)問題，造成上下游、左右岸之間在用水上的矛盾。要實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，就要在節(jié)水的基礎(chǔ)上促進(jìn)水資源從低效益用途向高效益用途轉(zhuǎn)移，就必須培育和發(fā)展水市場(chǎng)，允許水權(quán)交易。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，水市場(chǎng)必然要在水資源的配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。
3.6 水權(quán)管理應(yīng)有完善的水權(quán)制度體系作保障
水權(quán)的分配、取得和轉(zhuǎn)讓都是遵循一定程序的，是由一系列法律制度體系來作保障的。為了使水權(quán)的分配、取得和轉(zhuǎn)讓有章可循，必須建立一套包括水權(quán)界定、分配和轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的較為完善的水權(quán)制度體系。這主要表現(xiàn)為以下幾方面：
（1）水權(quán)取得的前提條件是交納一定數(shù)額的水資源費(fèi)，而水資源費(fèi)的征收、管理和使用是由國家來負(fù)責(zé)實(shí)施的，國家只有制定相應(yīng)的政策，才能確保水資源費(fèi)的合理征收、恰當(dāng)管理和使用。
（2）水管理部門對(duì)用戶水使用權(quán)申請(qǐng)的審批是根據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)和制度來進(jìn)行的，只有制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度，水管理部門才具有對(duì)用戶水使用權(quán)進(jìn)行審批的依據(jù)。
（3）水市場(chǎng)的建立需要有一定的法律和政策基礎(chǔ)。在我國，水市場(chǎng)還是一個(gè)新生事物，正處于萌芽狀態(tài)，需要進(jìn)一步的培育和發(fā)展，而其發(fā)展離不開相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策的支持、約束和規(guī)范。在培育和開拓水市場(chǎng)時(shí)，只有制定了相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策，才能使水市場(chǎng)不斷得到發(fā)展和完善。
（4）推行水權(quán)交易需要有立法做保障。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是一種有序的水權(quán)交易活動(dòng)，水權(quán)交易的根本依據(jù)是國家的法律、法規(guī)和水權(quán)交易制度。因此，只有制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和水權(quán)交易制度，才能促進(jìn)水權(quán)交易活動(dòng)的順利開展，才能使水權(quán)交易雙方的利益得以保障。
（5）水權(quán)的調(diào)整、續(xù)期和終止需要有一定的法律法規(guī)依據(jù)，沒有相應(yīng)的法律和法規(guī)規(guī)定，就不能對(duì)水權(quán)進(jìn)行調(diào)整、續(xù)期或終止。
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