農(nóng)民參與土地整理現(xiàn)狀及政策建議的論文

時間：2021-07-01 20:17:08 論文我要投稿

　　摘要：研究目的：了解農(nóng)民認識、參與土地整理的現(xiàn)狀以及愿望，為建立農(nóng)民參與土地整理機制提供政策建議和決策參考。研究方法：文獻資料法、實地調(diào)查法和統(tǒng)計分析法。研究結(jié)果：農(nóng)民對土地整理有了一定的認識，并參與了土地整理，但農(nóng)民的認識不全面、參與不深入，對土地整理存在自己的愿望。研究結(jié)論：加強土地整理知識宣傳和培訓，建立農(nóng)民全程參與土地整理機制，成立土地整理農(nóng)民組織，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動性、積極性，讓農(nóng)民廣泛地、全程地、有組織保證地參與土地整理。

農(nóng)民參與土地整理現(xiàn)狀及政策建議的論文

　　關(guān)鍵詞：土地整理農(nóng)民參與現(xiàn)狀政策建議

　　土地整理是我國政府解決日益緊張的人地矛盾的必然選擇，是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加農(nóng)民收入和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段[1-3]。自20世紀90年代以來，我國各級政府高度重視土地整理，投入巨額資金，開展了大規(guī)模的土地整理并取得巨大成效。然而，目前我國在土地整理過程中采用的是自上而下的運作模式，其運作全過程主要是政府行為，與農(nóng)地關(guān)系最為密切的農(nóng)民卻參與較少[5-6]，農(nóng)民利益不能切實保障，并在很大程度上限制了土地整理綜合功能的發(fā)揮和預期目標的實現(xiàn)。土地是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料、生活資料和生存保障資料，農(nóng)民對土地最了解、最珍惜，擁有豐富的耕作和管理經(jīng)驗。在土地整理過程中建立農(nóng)民參與機制，聽取農(nóng)民的意見和建議，取得農(nóng)民的認同與支持，讓農(nóng)民廣泛、全程地參與土地整理項目的決策、管理、實施、監(jiān)測和評估，可以保證土地整理項目的科學性、合理性和正確性，促進土地整理事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展 [7-9]，更有力地推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程。因此進行農(nóng)民參與土地整理調(diào)查研究，全面深入地了解農(nóng)民對土地整理的認識、參與現(xiàn)狀以及農(nóng)民參與土地整理的實際愿望，建立土地整理農(nóng)民參與機制，對促進我國土地整理事業(yè)健康發(fā)展，保護農(nóng)民利益和推進新農(nóng)村建設(shè)意義重大。

　　1調(diào)查設(shè)計及實地調(diào)查

　　１.1調(diào)查設(shè)計

　　土地整理的內(nèi)容包括對農(nóng)用地進行土地平整、道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和防護林網(wǎng)建設(shè)等。農(nóng)村的土地歸國家和農(nóng)民集體所有，農(nóng)民承包經(jīng)營，是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料和生活保障資料，農(nóng)民對土地最了解、最珍惜，因此，土地整理只有得到農(nóng)民的支持和參與，才能進行得更順利更深入。而要讓農(nóng)民參與，必須讓農(nóng)民知道什么是土地整理，土地整理包括哪些內(nèi)容，他們需要什么、想整理什么。為了得到農(nóng)民參與土地整理的實際情況，設(shè)計調(diào)查內(nèi)容主要包括兩部分：第一部分是農(nóng)民對土地整理的認知程度，了解農(nóng)民獲得土地整理信息的渠道、對土地整理內(nèi)容及其與自身利益關(guān)系的認知程度、對開展土地整理的意愿等。第二部分是農(nóng)民參與土地整理的現(xiàn)狀，包括農(nóng)民參與土地整理的時間、方式、人員、權(quán)屬調(diào)整等。為方便調(diào)查，將所有問題設(shè)計成調(diào)查問卷，采用單項選擇和多項選擇的形式。為得到農(nóng)民更多的、真實的土地整理意見和建議，最后一個問題設(shè)計為問答題，請他們提出自己的觀點。

　　1.2實地調(diào)查

　　由于我國土地整理目前主要采取政府推動、自上而下的形式，在廣大農(nóng)村尚未普遍開展，項目區(qū)以外的農(nóng)民了解較少，參與的更少。基于此，和有關(guān)部門聯(lián)合于2007年4月和8月集中進行了兩次農(nóng)民參與土地整理的隨機抽樣調(diào)查，調(diào)查區(qū)域為山東省惠民縣、沂水縣、蓬萊市、萊蕪市、平陰縣、青州市、金鄉(xiāng)縣、東平縣等8個市縣的16個土地整理項目區(qū)。調(diào)查時，采用面對面調(diào)查方式，根據(jù)調(diào)查群體的年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、性別等隨機抽樣調(diào)查，共收回問卷240份。對收回的調(diào)查問卷進行整理、有效性分析，有效問卷208份，樣本有效性為86.67%，本次調(diào)查結(jié)果有效。

　　2 調(diào)查結(jié)果分析

　　根據(jù)實地調(diào)查結(jié)果，對兩部分調(diào)查內(nèi)容分別進行統(tǒng)計分析。

　　2.1 農(nóng)民對土地整理的認知程度

　　農(nóng)民對土地整理的態(tài)度及有否整理意愿是土地整理順利開展的前提。本研究通過調(diào)查農(nóng)民了解土地整理的渠道、對土地整理的內(nèi)容及其與自身利益關(guān)系的認知程度，以及是否愿意開展土地整理四個問題來了解農(nóng)民對土地整理的認知程度。

　　2.1.1農(nóng)民了解土地整理的渠道

　　農(nóng)民獲得國家土地整理政策、信息的途徑主要有村干部、電視、收音機和報紙等。調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民可多渠道獲取國家土地整理政策、本村土地整理信息，其中有74%的被調(diào)查農(nóng)民選擇通過村干部，43%的農(nóng)民選擇電視，21%的農(nóng)民選擇報紙，還有9%的農(nóng)民選擇收音機。可見，我國農(nóng)民獲得土地整理信息的渠道主要是村干部，村干部在向農(nóng)民宣傳國家政策中起到了舉足輕重的作用。其次是電視，在較發(fā)達的農(nóng)村，農(nóng)民普遍購買并安裝了有線電視，通過電視可以方便、及時地得到國家政策等信息。由于農(nóng)民訂閱報紙較少、收音機幾乎淘汰，農(nóng)民通過報紙、收音機得到土地整理信息較少。

　　2.1.2 農(nóng)民了解的土地整理內(nèi)容

　　我國目前實施的土地整理以農(nóng)用地整理以主，整理內(nèi)容包括土地平整、農(nóng)田道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、防護林網(wǎng)建設(shè)和權(quán)屬調(diào)整等。調(diào)查結(jié)果顯示，89%的被調(diào)查農(nóng)民選擇土地平整，74%選擇農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，83%選擇農(nóng)田道路建設(shè)，32%選擇農(nóng)田防護林網(wǎng)建設(shè)，35%選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)整。由此可見，當前農(nóng)用地整理的實際內(nèi)容主要是土地平整、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田道路建設(shè)，而防護林網(wǎng)建設(shè)、產(chǎn)權(quán)調(diào)整工作開展相對滯后，農(nóng)民了解的也相對較少。另一方面也表明，農(nóng)民比較關(guān)心農(nóng)田土地質(zhì)量、灌溉條件和交通條件等生產(chǎn)條件的改善。

　　2.1.3 土地整理與農(nóng)民自身利益的關(guān)系

　　土地整理可以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和促進農(nóng)民增收等，與農(nóng)民利益關(guān)系密切。調(diào)查表明，45%的農(nóng)民認為土地整理與自身利益關(guān)系密切，45%認為有點關(guān)系，10%認為沒有什么關(guān)系。由此可見，90%的農(nóng)民對土地整理有認同感，認為土地整理與自身利益有關(guān)系或關(guān)系密切。也有少量的農(nóng)民認為與自己沒有關(guān)系，這主要是由于土地整理項目未涉及到他們的利益。

　　2.1.4 對開展土地整理的意愿

　　“是否希望本村開展土地整理”這一問題，除1位不希望、1位未回答外，其余農(nóng)民全部選擇希望開展。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地整理最大的受益者是項目區(qū)的廣大農(nóng)民，他們不需要自己投資就可以改善生產(chǎn)條件、提高耕地質(zhì)量、增加收入，切身感受到土地整理帶來的實惠，認為土地整理是國家和政府在為民造福，為老百姓辦好事，是一項利國利民的事業(yè)。因此土地整理工程得到了廣大農(nóng)民的熱烈擁護和大力支持，許多農(nóng)民將土地整理工程稱贊為政府的“民心工程”。

　　2.2 農(nóng)民參與土地整理現(xiàn)狀

　　農(nóng)民廣泛、積極、全程地參與土地整理可促進土地整理項目順利運行。本研究通過調(diào)查農(nóng)民參與土地整理的時間、方式、人員、機構(gòu)和權(quán)屬調(diào)整等了解農(nóng)民參與土地整理的現(xiàn)狀。

　　2.2.1 農(nóng)民參與土地整理的時間

　　土地整理項目實施過程可分為立項階段、規(guī)劃設(shè)計階段、施工階段、竣工驗收階段和運營階段。為了充分保護農(nóng)民的權(quán)益、實現(xiàn)農(nóng)民的愿望，農(nóng)民應全程參與、盡可能早地參與。調(diào)查結(jié)果顯示，21%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在立項階段即知道該村可能進行土地整理并參與進去，提出意見和建議，這部分農(nóng)民主要是村干部；26%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在規(guī)劃設(shè)計階段知道并參與，對規(guī)劃設(shè)計提出過建議；45%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在工程項目施工階段知道，在這一階段，有些土地整理項目區(qū)需要農(nóng)民投工投勞，有些項目區(qū)沒要求農(nóng)民施工，但農(nóng)民在田間勞作時發(fā)現(xiàn)大型施工機械平整土地、修建農(nóng)田道路和水利設(shè)施，部分農(nóng)民因好奇而關(guān)注，提出問題和建議，并進行質(zhì)量監(jiān)督，也有部分農(nóng)民只是看到并沒有真正參與；還有10%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在竣工驗收階段才知道土地整理。由此可見，除村干部能較早地參與外，普通村民多在在施工階段得知并可能參與進去，農(nóng)民參與時間較晚。

　　2.2.2 農(nóng)民參與土地整理的方式

　　農(nóng)民可以通過提建議、決策、投資、義務(wù)或有償投工、監(jiān)督等方式參與到土地整理中去。調(diào)查表明，47%的被調(diào)查農(nóng)民以提建議的方式參與土地整理，32%的被調(diào)查農(nóng)民選擇義務(wù)投工方式，33%選擇有償投工方式，10%選擇監(jiān)督方式，沒有人選擇決策和投資方式。由此可見，在土地整理過程中，農(nóng)民主要是以提建議的方式參與土地整理的，土地整理能較好地反映民意；農(nóng)民也能以義務(wù)投工、間接投資形式參與土地整理；調(diào)查區(qū)內(nèi)尚未有農(nóng)民對土地整理進行決策和直接投資的案例。

　　2.2.3 土地整理參與人員

　　土地整理是政府的事情，也是農(nóng)民自己的事情，農(nóng)民自己應盡可能地參與進去，不管男女老少。調(diào)查結(jié)果顯示，土地整理參與人員中男勞力占68%，婦女占25%，老人占6%，兒童占1%。因此，當前土地整理中主要是男勞力參與，提建議、投工等，婦女參與相對較少，老人和兒童參與更少。

　　2.2.4 農(nóng)民參與土地整理的機構(gòu)

　　當前我國土地整理主要由國家投資，采取自上而下的運作形式，某村是否開展、如何開展土地整理，由縣級以上國土資源管理部門組織實施，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而村集體無力獨立承擔。農(nóng)民通過哪種組織機構(gòu)參與土地整理？調(diào)查結(jié)果表明，15%的村民選擇通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣國土資源管理部門參與，這部分農(nóng)民主要是村主任， 29%的農(nóng)民選擇通過村民委員會參與，這部分農(nóng)民主要為村委會成員，35%選擇通過村民代表大會，沒有農(nóng)民選擇土地整民間理組織。由此可見，農(nóng)民參與土地整理主要是通過村民委員會和村民代表大會，農(nóng)村尚無獨立的、專業(yè)的土地整理組織機構(gòu)，農(nóng)民沒有參與土地整理的專業(yè)組織保障。

　　2.2.5 土地整理權(quán)屬調(diào)整

　　現(xiàn)階段，農(nóng)村土地整理不僅采取各種工程措施進行土地平整、道路和農(nóng)田水利等基本建設(shè)，還要進行地塊合并、地塊規(guī)則化整理，以實現(xiàn)規(guī)模化、機械化經(jīng)營，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。因此土地整理中必須進行權(quán)屬調(diào)整，開展地籍調(diào)查、現(xiàn)狀確認、權(quán)屬變更、土地登記等工作，這是土地整理區(qū)別于以往農(nóng)田基本建設(shè)和小流域治理等工作的主要標志。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)國土管理部門對權(quán)屬調(diào)整態(tài)度不同：有的地區(qū)認為我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定耕地承包期30年，不能隨便調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，否則違法；有的地區(qū)認為調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)太麻煩，需開展地籍調(diào)查、權(quán)屬變更等工作，不僅村里的土地產(chǎn)權(quán)資料、圖、表要改，而且要逐級上報，非常麻煩，不愿調(diào)整；有的地區(qū)在田間進行了產(chǎn)權(quán)調(diào)整，實現(xiàn)了規(guī)模化、機械化耕作，但為了減少逐級上報、調(diào)整的麻煩，上報的資料包括圖、表等都未調(diào)整。調(diào)查結(jié)果表明，近30%的項目區(qū)未進行產(chǎn)權(quán)調(diào)整，在進行過產(chǎn)權(quán)調(diào)整的項目區(qū)，有49.5%的被調(diào)查農(nóng)民選擇在權(quán)屬調(diào)整時征求過他們的意見，總體而言則有65.35%的農(nóng)民在權(quán)屬調(diào)整中沒有發(fā)言權(quán)（有發(fā)言權(quán)的是70%*49.5%=34.65%）；關(guān)于土地整理對土地權(quán)屬的影響，41%的被調(diào)查農(nóng)民選擇土地整理后產(chǎn)權(quán)更清晰，51%選擇無影響，8%選擇產(chǎn)權(quán)模糊。可見，當前土地整理尚未達到促進土地規(guī)模化、土地權(quán)屬更加清晰的目的。

　　3、結(jié)論及建議

　　3.1 結(jié)論

　　3.1.1 農(nóng)民對土地整理有了一定的認識，但認識不全、不深、不遠

　　通過調(diào)查分析可知，農(nóng)民通過村干部和廣播、電視、報紙等媒體對土地整理有了一定的認識，知道土地整理包括土地平整、農(nóng)田道路建設(shè)和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等，并且得到了土地整理帶來的實惠，如增加了耕地面積、提高了耕地質(zhì)量、改善了生產(chǎn)條件、增加了收益等。但由于當前土地整理實踐中通過建設(shè)防護林改善生態(tài)環(huán)境、通過調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)進一步改善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的工作相對滯后，政府及有關(guān)部門對土地整理知識宣傳較少，加之農(nóng)民文化水平較低、小農(nóng)意識較強、主動獲取土地整理知識的愿望較低等原因，大部分農(nóng)民還不知道土地整理尚應包括建設(shè)防護林、調(diào)整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容，還未充分認識到土地整理更重要、更長遠的目標是改善生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)農(nóng)地生產(chǎn)關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、規(guī)模化，促使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)更穩(wěn)定、更清晰。

　　3.1.2 農(nóng)民一定程度上參與了土地整理，但參與不充分、不全面

　　在土地整理的各階段農(nóng)民都有不同程度的參與，但參與者主要是村干部，普通農(nóng)民較少，且參與時間較晚，這有可能會造成項目規(guī)劃、決策不能充分反映普通群眾的要求和保障他們的利益。在土地整理中農(nóng)民參與方式主要是提建議、有償或義務(wù)投工，缺乏參與項目決策的機會和權(quán)利，從而有可能造成項目決策不完善，也沒有農(nóng)民直接投資項目，這有可能導致農(nóng)民不愛護、不珍惜土地整理成果，影響土地整理的可持續(xù)性。由于不同人群關(guān)注的利益問題不同，如果不能公平地參與，其利益就很難得到保證，當前土地整理參與人員主要是男勞力，而婦女、老人、兒童參與較少，他們的利益就不能得到充分保證，尤其在村莊整理中，婦女、老人、兒童所需要的娛樂設(shè)施、保健設(shè)施和教育設(shè)施等可能得不到重視。農(nóng)民參與土地整理主要是通過村民委員會和村民代表大會，農(nóng)村尚無獨立的'、專業(yè)的土地整理組織機構(gòu)，農(nóng)民沒有參與土地整理的專業(yè)組織保障。產(chǎn)權(quán)調(diào)整是土地整理的重要內(nèi)容之一，也是對農(nóng)民利益影響最大最直接的環(huán)節(jié)，但是目前開展得還很不普遍、不規(guī)范，農(nóng)民參與也較少。調(diào)查表明，是否進行產(chǎn)權(quán)調(diào)整、產(chǎn)權(quán)如何調(diào)整主要由主管土地整理的政府有關(guān)部門決定，而不是農(nóng)民自己，農(nóng)民對自己的土地調(diào)整沒有決策權(quán)。總之，在整個土地整理過程中，農(nóng)民作為土地的主人應該擁有的參與地位沒有得到充分體現(xiàn)。

　　3.2 建議

　　土地整理是國家、政府的事情，也是廣大農(nóng)民的事情，土地整理事業(yè)要獲得健康、快速和可持續(xù)發(fā)展，就必須得到廣大農(nóng)民更廣泛深入的參與和支持。因此，在土地整理中借鑒PRA(Participatory Rural Appraisal)參與式鄉(xiāng)村評估理論[10，11]，建立農(nóng)民參與土地整理機制，讓農(nóng)民更廣泛、更深入地全程參與土地整理，是當前規(guī)范和推進土地整理發(fā)展，維護農(nóng)民權(quán)益，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的迫切任務(wù)和必然要求。

　　3.2.1加大宣傳力度，讓農(nóng)民全面了解土地整理基本知識和政策

　　農(nóng)民參與土地整理，必須首先了解土地整理。今后應進一步拓寬宣傳途徑，加大宣傳力度，讓農(nóng)民全面了解土地整理知識、政策和信息。除通過村干部宣傳外，廣泛通過電視、廣播、報刊等各種媒體和送科技下鄉(xiāng)等形式向農(nóng)民宣傳土地整理知識、政策和信息。在農(nóng)村有線電視逐漸普及，電視已成為農(nóng)民了解國家政策和信息最主要渠道的情況下，媒體宣傳中要突出電視迅速、及時、直觀可感的優(yōu)勢和作用，在農(nóng)民關(guān)注的頻道和欄目如農(nóng)科頻道、農(nóng)業(yè)農(nóng)村欄目中加大對土地整理知識和案例的宣傳、教育。同時，近年“送科技下鄉(xiāng)”作為宣傳國家政策、帶給農(nóng)民致富信息的重要渠道受到農(nóng)民廣泛歡迎，國土資源管理部門和有關(guān)科研院校可借此形式送土地整理知識和政策下鄉(xiāng)，以舉辦講座、發(fā)放知識手冊、明白紙等形式加強宣傳。此外，村政務(wù)公開欄、標語等戶外宣傳形式也是宣傳土地整理知識和政策，讓更多的農(nóng)民得到更多的土地整理知識、更真實的土地整理政策和信息的有效途徑。

　　3.2.2 建立農(nóng)民全程參與土地整理機制

　　建立健全農(nóng)民全程參與土地整理的機制，在土地整理項目實施過程中，采取不同的方式讓農(nóng)民全過程參與。土地整理立項階段，國土資源管理部門向宜開展土地整理的村（鄉(xiāng)）提出建議，村（鄉(xiāng)）委會充分征求廣大農(nóng)民的意見，集中大家的意愿，經(jīng)綜合研究后向國土資源管理部門提出申請立項。

　　規(guī)劃設(shè)計階段，通過走訪農(nóng)戶、召開農(nóng)民座談會等形式了解當?shù)剞r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)和農(nóng)民關(guān)心的問題，征求農(nóng)民的意見建議，在此基礎(chǔ)上編制規(guī)劃；規(guī)劃編制完成后要進行公示，并召開農(nóng)民聽證會，根據(jù)農(nóng)民意見進一步修改和完善土地整理規(guī)劃。

　　實施階段，向農(nóng)民公示項目規(guī)劃方案、實施進度、資金使用等，發(fā)揮農(nóng)民對工程質(zhì)量和資金使用情況等的監(jiān)督作用。同時可將一些技術(shù)含量低的工作承包給農(nóng)民，讓農(nóng)民直接參加整理，增加農(nóng)民收入。

　　竣工驗收階段，吸收當?shù)剞r(nóng)民參加，站在經(jīng)營耕作者、使用者的角度進行驗收、評價；后期運營階段，農(nóng)民耕種土地、使用各項新建設(shè)施并進行維護、管理，以延長土地整理的后續(xù)效益。

　　3.2.3 成立土地整理農(nóng)民組織，建立農(nóng)民參與土地整理的組織保障

　　農(nóng)民參與土地整理，要有一定的組織機構(gòu)作保障。根據(jù)我國農(nóng)村、農(nóng)民的實際情況，可以土地整理行政主管部門為主導，并整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會或黨支部以及普通農(nóng)民代表組成土地整理中心，由該中心負責土地整理事宜。為充分反映各方的利益，中心每做一個決定都要召開由所有代表組成的會議，集體討論、決定相關(guān)事宜。在這種方式下，農(nóng)民參與土地整理主要是通過農(nóng)民代表，農(nóng)民的意志由農(nóng)民代表來反映。農(nóng)民代表如何選出？本文提出成立土地整理民間組織，由獨立于各級行政組織之外、關(guān)心土地整理事業(yè)的農(nóng)民組成，由該組織選出自己的代表參加土地整理中心，從而參與、決定土地整理有關(guān)事宜。

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