銀行跨境風險監管改革對策建議經濟論文
本輪國際金融危機之后,國際上達成的一個基本共識是,建立協調一致的監管框架,對系統風險和系統重要性跨國金融機構進行有效監管,以預測、避免和應對全球金融危機。雖然各國都普遍認識到跨境監管合作的重要性,但建立這種監管機制將面臨政治和監管實踐上的諸多困難。目前,許多國家和多邊國際金融組織仍在為協調跨境監管努力,也取得了一定成效,但還任重道遠。
一、跨境風險監管的模式與困難
(一)跨境風險監管模式。
當前,國際上跨境風險監管模式主要有兩種:一是超主權模式(普及主義①),其特征是對于跨國金融機構的運營、監管、處置和清算存在統一的具有普遍約束力的法律和監管框架;存在一個超國家的監管機構作為監管主體;對于跨境風險監管的責任分擔原則,存在一個效力上優先的、具有法律強制力的協議進行規范;對于系統性風險的管理,存在一個事先約定的、可靠的機制進行協調。“新歐洲模式”就是朝著這種模式的方向進行努力的,但是這種模式存在政治上的困難,舉步維艱。二是柵欄原則模式(屬地主義②),其特征是跨國金融機構在本國設立的機構應為本國注冊的獨立法人(不能以分支機構形式實現公司的跨國經營);限制金融機構將關鍵系統或關鍵職能進行跨境外包;董事會成員(至少部分成員)的居住地應為本國;限制本國經濟實體與跨國集團成員之間進行交易等。這種模式帶來了效率上的損失,但目前受利益驅使和政治妥協,跨境監管傾向于該模式。
(二)跨境風險監管的主要障礙。
一是信息交換方面的障礙。包括尚無明晰的法律框架;信息泄露造成市場劇烈波動的擔憂;被監管者采取轉嫁風險的“對策行為”造成零和博弈結果的預期;各國達成的諒解備忘錄缺乏強制力,等等。二是政策協調方面的障礙。包括各國對監管部門的授權無法支持其完成真正意義上的跨境合作;在跨境風險監管責任的分擔上,各國之間存在國家利益的沖突;尚不存在一個超國家的法律框架來協調監管合作,等等。
(三)當前跨境銀行危機管理框架中存在的不足。
一是目前跨境銀行危機處置機制主要針對國內破產事件并以國內利益方損失最小化為目的,不適用于重大跨境機構的危機處置。二是由于財政義務和相關破產法律體系停留在國家層面,導致處置機制局限于屬地國層面,從而受政府當局意愿、東道國與母國關系、信息是否充分、法律與監管干預等諸多因素的影響。三是“大而不能倒”銀行風險傳染概率加大,對公共財政救援支持的依賴性較高。四是缺乏處理多實體經營的跨境金融集團問題的綜合政策工具,立足法人實體的破產規則中缺少解決國際性償付能力不足的機制。
二、近期國際上跨境風險監管發展的趨勢及局限
近年來,主要國家和一些國際組織紛紛開展跨境風險監管制度研究和規則制定工作,如巴塞爾銀行監管委員會成立跨境銀行處理工作組(CBRG),加強對危機中幾大銀行集團破產處置案例的研究,旨在提出跨境監管的原則和建議。從這些研究和工作成果來看,跨境監管呈現出如下趨勢:
(一)監管信息趨于有效共享。
美國“雙重銀行體系監管框架”中銀行監管機構眾多,不同監管機構之間難免出現職能重疊甚至沖突。為將這種沖突降至最低,不同層面的監管當局采取了各種措施,如共享監管信息、簽訂合作備忘錄等。歐盟“跨境銀行有效監管框架”中各國監管當局負責本國境內跨境銀行的監管,并適度參與監管者協會的日常監管協調工作,提高各國間的監管信息交流。歐盟委員會積極推進各監管機構監管權限分配和有效監管信息共享,建立早期預防和危機管理機制,有效應對金融危機。巴塞爾銀行監管委員會制定的《跨境銀行業監管》建議母國監管當局和東道國監管當局均應提高獲取有效監管信息的能力,保證其設立在國外的本國銀行機構獲取的監管信息是真實有效的。同時建議加強實踐研究,深入并拓寬監管信息的共享和協調,在確保必要信息交換的前提下,避免給彼此或行業帶來負擔。
(二)監管效率有待提高。
美國“雙重銀行體系監管框架”降低了銀行轉換監管當局的成本,賦予銀行自由選擇監管當局的權利。這就迫使監管當局普遍提高監管效率,避免不必要的監管規則的制定。目前美國形成了大銀行普遍選擇受聯邦監管當局監管、小銀行普遍選擇受州監管當局監管的局面。歐盟“跨境銀行有效監管框架”獨立監督、有效治理的原則旨在提高監管效率,推進金融市場完整性和穩定性,重點關注在全球范圍內監管體系的整合和協調,并成立歐洲央行總理事會,實現歐洲央行重點負責的跨境銀行審慎監管;通過其自身資源、系統支持、監管工具、治理結構和體制能力建立跨境銀行監管框架,重點監管總部在歐盟區的銀行;對于總部在非歐盟區的銀行,委托歐洲央行及歐洲央行體系擔負起額外的監管職責,并增強各國央行和各國監管當局之間的合作。
(三)銀行業務將受全面監管。
美國“雙重銀行體系監管框架”對擬成立的銀行進行嚴格審查,各層面監管當局乃至美國聯邦調查局都參與審查擬開董事會成員的個人信用,建立信用檔案,進行面談。嚴格的審查制度杜絕了不合格人員進入商業銀行董事會的情況。同時,聯邦和州監管機構均實行內部檢查評級制度,對資本金、資產質量、銀行內部管理水平及風險控制能力、獲利能力、流動性等各方面進行審查。《跨境銀行業監管》建議東道國監管當局將該監管原則作為日常監管的檢查清單,禁止未受到全面監管的空殼銀行開展任何業務,并對來自監管不足國家和地區的銀行保持高度警惕,嚴格市場準入。母國監管當局應有效監管銀行新設機構,全面監管在本國運營的銀行機構的全球業務。母國和東道國監管當局應對平行銀行保持高度警惕,并對其全面監管。
(四)銀行危機處置更加審慎。
《跨境銀行業監管》建議監管當局對問題跨境銀行采取危機處置措施,減少系統風險,抑制道德風險,提升市場效率并維護金融穩定。建立本國跨境銀行危機處置框架,加強溝通合作并確保危機管理方式、破產機制和處置手段的相對一致性。建立基于信息共享的、更為高效的、與跨境處置相匹配的管理程序,加強與相關母國和東道國司法機構的合作。事先制定包括面臨嚴峻金融壓力或金融不穩定時的緊急措施在內的危機應急處置計劃,研究和完善能夠減少系統性風險的工具箱,強化危機期間金融功能和市場功能的自我修復能力,設計涵蓋政策干預退出戰略的`選擇方式和原則的危機處置方案。
(五)評價體系日益接近。
在美國“雙重銀行體系監管框架”下,各監管者對于非現場檢查方面的標準及對銀行報告的要求日趨一致。同時,追求法律體系的趨同也是當前國際跨境風險監管的方向。《跨境銀行業監管》建議母國監管當局和東道國監管當局確保監管評價體系相對一致,同時完善危機處置相關體系建設,確保其在相關國家的相對一致性。同時,還建議優先考慮母國監管當局在獲取跨境銀行機構涉及隱私的信息遇到法律阻礙時,為維護國際銀行體系安全性和穩健性所采取的恰當行為。在美國“雙重銀行體系監管框架”下,聯邦法律和州法律在對金融機構授權方面存在爭議,這時一般遵循聯邦法律,主張跨境銀行集團必須遵循母國的審慎監管,以及東道主國家的商業行為引導和消費者保護法律。歐盟“跨境銀行有效監管框架”設立中央統籌委員會,負責調查銀行監管的政府間協議,增強銀行監管合規性。當然,目前的研究成果和工作建議尚存一些不足。比如,Tucker(2011)等學者認為,《跨境銀行業監管》具有兩點明顯的局限性:一是只考慮了母國當局的利益而未充分考慮東道國當局的監管權力要求;二是沒有重視母國同東道國之間潛在的利益沖突。又如,歐盟“跨境銀行有效監管框架”局限性在于:一是對跨國銀行分支機構的存款人提供存款保險超出了母國的能力范圍;二是對跨國銀行的最后貸款人,母國和東道國的責任分配并不明晰(只表示共同承擔);三是對跨國銀行境外子公司的監管,母國和東道國監管之間潛在的利益沖突并未得到重視;四是在系統危機下,母國和東道國之間的利益沖突可能進一步放大。再如,世界銀行首席經濟學家林毅夫也指出,國際上需要重建監管框架來控制金融系統的周期性,而要建立這樣一個統一的有效監管框架就必須由母國監管者和東道國監管者進行密切合作。但是,這種合作不是自發完成的,而需要某種制度來提供激勵的動力。
三、實現有效跨境風險監管合作的途徑探索
包括金融穩定委員會主席Draghi(2011)在內的很多學者認為,在全球范圍內,要實現跨境監管的一致性,金融穩定委員會應與國際貨幣基金組織緊密合作,對宏觀和金融風險進行預警,并發起必要行動應對風險。國際金融系統的集中監管應該由金融穩定理事會主持,并聯合諸如巴塞爾銀行監管委員會、證券委員會等國際組織和國際標準的制定者合作實現。同時,Powell(2010)等學者認為,超主權模式和柵欄原則模式都有著自身局限性,前者被各國間巨大的差異性和利益沖突所阻撓,而后者卻已顯然不適用于經濟、金融全球化的未來。為了解決這一矛盾,應探索折中途徑。綜合眾多觀點和看法。一般認為,跨境風險監管合作的基本原則和框架應包括以下內容:第一,明確適用范圍。明確定義全球性金融機構和區域性金融機構,并規定由誰來確定特定金融實體的范疇屬性。第二,統一全球或區域經營許可。要有一個超主權的、集中授予經營許可的監管主體,比如,全球性經營許可由金融穩定理事會統一授予,而區域性經營許可由區域監管者協會來授予等。由這一監管主體制定具體、統一的許可授予條件和授予程序,未經許可的實體在跨境經營上應該服從母國監管者設定的限制條件。第三,統一監管原則。比如,由金融穩定理事會基于巴塞爾銀行監管委員會、證券委員會等組織制定的協議和標準,確定一套最基本的具有法律強制力的共同監管原則來統一規范跨境監管。第四,統一的重整和破產程序。要有共同的標準和條件來啟動早期的重整或破產保護行動;要制定各國共同遵守的具有強制力的問題機構解決方案和破產程序,這些方案和程序應該保證破產行動可以迅速地在相關國家同步展開,并保證對債權人的平等待遇;并要有一個機制來協調各方的行動。第五,存款人和投資者保護制度。保證對存款人和投資者平等保護,并創造條件保證這種保護原則在國家之間有效實施。明確母國和東道國在存款人和投資者保護中的責任。建立機制協調系統性金融危機中額外擔保和流動性問題。第六,公平明確的損失分擔協議。明確實現約定的標準、程序和決策步驟,使各國公平公正地分擔對跨國金融集團的處置成本。確定對協議定期修訂的方案,不斷完善。第七,有效的信息交流和協調。對可以進行自由信息交流的國家進行授權,明確其合法性。同時要通過主監管者主持的監管聯席會議來協調各方工作。第八,保證否決權的實現和爭執的解決。確保一國監管者的否決權可以通過監管者之間的相互配合來實現,比如,母國監管者不同意跨國公司的某項行動,那么這一行動就應該被東道國監管當局禁止。如何實現這一合作框架,其實施要點在于:第一,在國際上應由金融穩定理事會這樣的權威組織來闡釋框架細節。第二,通過國際協定來使其正式化。通過協定使各國用框架內容替代本國法律中與之矛盾的地方;可先由若干核心成員國簽署協議,其他國家自主選擇是否服從。第三,充分利用現有多邊機制。一是巴塞爾銀行監管委員會、證券委員會、聯合論壇等機構負責制定基本的監管準則;二是金融穩定理事會在框架內實施統一的監管,提出改進意見,并負責協調危機的管理;三是金融部門評估規劃(FSAP)負責評估跨國金融公司和跨國交易的總體價值;四是國際貨幣基金組織以峰會形式負責在全球范圍內組織各國對風險管理進行廣泛的討論與交流。第四,在全球層面上尋求對核心原則的更廣泛共識,如定義資本特別是合格資本、理解統一的監管原則內涵以及識別與處理風險和風險集中等。
四、增進我國跨境銀行監管有效性的對策建議
當前,我國銀行業綜合經營和跨境發展方興未艾,但業界對跨境風險的認識還相對滯后,有關管理還相當薄弱。同時,有關部門的跨境風險監管機制和方法還處于積極探索之中。因此,在后危機時代的新形勢和新挑戰下,我國迫切需要提高跨境銀行監管的有效性,增強跨境風險的管理能力。
(一)強化全球并表監管,完善信息共享機制。
全面實施全球并表監管,對銀行在世界各地的所有業務,特別是其外國分行、附屬機構和合資機構的各項業務進行有效的監管,且與各有關監管者特別是東道國監管當局建立聯系、共享信息。一是要對銀行在世界各地的所有業務進行充分的監測,并要求其遵守審慎經營的各項原則,東道國監管當局應要求外國銀行按照東道國國內機構同樣遵循的高標準從事當地業務。二是要在對跨境銀行的檢查過程中加強彼此的協調和配合,對每次檢查發現的問題和信息,母國和東道國之間應及時反饋。三是要保證母國和東道國監管者建立良好的聯系溝通與輸送渠道,共享信息,以杜絕跨境銀行的內部交易。
(二)改進傳統監管方式,加強持續跨境銀行監管。
為對跨境銀行實施有效監管,需要對跨境銀行進行持續性監管安排。一方面要求在傳統現場檢查和非現場檢查之外,跨境銀行監管者應提升在單一和并表基礎上收集、審查和分析銀行的審計報告和統計報告的能力。另一方面也要求監管機構注重事前、事中、事后的全流程監管,根據國際慣例建立起定性分析與定量考核相結合的檢查制度。對非現場檢查發現的問題應付諸及時的現場檢查或利用外部審計對監管信息進行核實。對檢查后發現的監管問題要根據評審結果出具評價意見,視不同的情況采取相應的監管措施。此外,為充分實施對跨境銀行的持續性監管,跨境銀行管理層應向監管機構進行經常性匯報,以使監管機構全面了解該機構的經營和風險狀況。
(三)完善管理組織架構,開展跨境發展后評價。
跨境銀行的董事會應承擔并表管理的最終責任,不斷延伸并表管理的深度和廣度,有效覆蓋到海外機構和各類附屬機構,做到報告線路清晰、涵蓋要素充分、風控內控到位。同時,跨境銀行應對“走出去”的實施效果定期進行后評價,總結成績、查找問題,調整戰略、完善制度,加強并表機構公司治理、資本充足率、大額風險暴露、內部交易、關聯交易等方面的風險管理和內部審計,加強與監管部門的全面溝通與合作。
(四)注重內部自我約束,改進銀行內控管理。
跨境銀行一是要在日常經營中遵守巴塞爾協議中內部控制所應遵循的最低要求,即分支機構應設立獨立的風險管理部門,銀行最高管理層要參與風險管理,要有良好的審貸分離流程,建立完善的信息披露和公開機制,有健全的管理資訊系統以便管理、監督和報告風險。二是要尊重東道國法律,建立符合東道國監管要求的內控體系。一方面要求以我國為東道國的跨境銀行須按照我國監管機構的內控要求建立相應的內控制度,如會計規程、內審制度等;另一方面要求以我國為母國的跨境銀行需首先完善自身的“軟件”條件,對其跨境分支機構的內控制度的設立進行必要的輔助和要求。三是要在“內控優先、審慎經營”的指導思想下,通過內部激勵和外部懲處制度,加強對重要崗位人員和重點業務的管理,借鑒外國先進治理經驗和內控制度,設立一套有助于督促銀行防范自身風險的管理系統。
(五)明確雙邊權責義務,建立監管合作機制。
監管部門應明確各自在跨境監管合作上的責任和義務,著重在跨境危機管理和處置方面開展監管合作,經常交流宏觀審慎監管和微觀審慎監管的經驗,交流對危機的總結和思考。母國監管者應主動向各東道國通報跨境銀行的經營狀況、戰略變化和風險發現。通過簽署監管合作諒解備忘錄,建立雙邊監管合作機制,規范各國監管部門在信息共享、市場準入、現場檢查中的配合、人員交流和培訓、監管工作會談等方面的跨境監管協作關系,推動其不斷發展完善
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