鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理論文范文
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鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理畢業(yè)論文一：
論文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);環(huán)境管理;主要對(duì)策
論文摘要：通過分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境問題和探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境污染的主要原因，指出防治鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染應(yīng)從提高全社會(huì)環(huán)境意識(shí)、統(tǒng)一規(guī)劃、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境綜合整治，轉(zhuǎn)變經(jīng)營思想，合理布局、控制產(chǎn)業(yè)方向與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，從技術(shù)上減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境污染。
我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)始于20世紀(jì)50年代后期，改革開放20年來得到了迅速發(fā)展，已成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要支柱和國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著不可替代的作用。但是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)的破壞日趨嚴(yán)重，并成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的不可忽視因素。因此，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境管理水平已成為我國環(huán)境保護(hù)工作的重要任務(wù)，同時(shí)也是我國進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展不可回避的問題。必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理放在戰(zhàn)略的高度上予以重視。
1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立環(huán)境管理的內(nèi)涵
環(huán)境管理是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、行政和教育等手段，限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)，通過全面規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，處理各部門、各社會(huì)集團(tuán)和個(gè)人有關(guān)環(huán)境問題的相互關(guān)系，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在滿足人們的物質(zhì)和文化生活需要的同時(shí)，又不超出環(huán)境的容許極限。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理的對(duì)象，首先是人們的意識(shí)和行為。通過誘導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)人的行為，來調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境系統(tǒng)，使其功能、結(jié)構(gòu)和運(yùn)動(dòng)過程有序化。環(huán)境管理的對(duì)象是人，但其調(diào)控的對(duì)象卻是社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境系統(tǒng)。
2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立環(huán)境管理體系的必要性
2.1環(huán)境管理體系是治理農(nóng)村環(huán)境問題的重要途徑
隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法制和經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了占有市場，往往進(jìn)行自發(fā)性、盲目性的發(fā)展;急于脫貧，急功近利，只從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，不顧社會(huì)整體利益，不從長遠(yuǎn)角度考慮對(duì)環(huán)境和資源的影響，在決策上形成“盲區(qū)”;盲目搞建設(shè)、上項(xiàng)目、上產(chǎn)品，單純追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視環(huán)境效益，“村村點(diǎn)火，處處冒煙”，形成點(diǎn)多面廣的污染源，使環(huán)境污染增加。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要是高投入、高消耗、低效益、高污染的
粗放經(jīng)營型，生產(chǎn)技術(shù)水平低，工藝落后，設(shè)備簡陋，資源和能源利用率低下，產(chǎn)生大量“三廢”，導(dǎo)致各種污染物排放量過大。尤其許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是技術(shù)水平低的小造紙、小制革、小化工和小冶煉等大耗水工業(yè)，主要靠拼資源、拼設(shè)備、拼人力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，缺乏治理“三廢”的技術(shù)裝備，大量工業(yè)污染物未經(jīng)任何處理或簡單沉淀后直接排入鄉(xiāng)村河道，造成水體大面積污染。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，水體水質(zhì)普遍是Ⅳ類、V類甚至是劣V類。在河南、湖北，個(gè)別村莊因飲用水污染出現(xiàn)了“癌癥村”，一些村民也由此因病致貧或因病返貧，水體污染已嚴(yán)重影響到人們的正常生產(chǎn)和生活。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、農(nóng)民生活環(huán)境甚至廣大村民，都成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三廢”污染最直接、最嚴(yán)重的受害者，而農(nóng)產(chǎn)品的廣大消費(fèi)者則成為污染的間接受害者。
2.2環(huán)境管理體系是彌補(bǔ)目前體系不足的重要途徑
由于我國廣大農(nóng)村交通不便、通訊手段落后，布局分散，規(guī)模較小，許多管理城市環(huán)境的成熟辦法難以實(shí)施。比如目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍是中小工業(yè)企業(yè)，有的甚至是家庭手工作坊式生產(chǎn)，遍布全國各地，不可能普遍實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度或直接監(jiān)測(cè)為依據(jù)執(zhí)行排污收費(fèi)制度。而且許多縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的環(huán)境保護(hù)主管部門人員素質(zhì)、技術(shù)設(shè)備等不滿足要求，傳統(tǒng)的依靠環(huán)保部門直接監(jiān)控的環(huán)境管理體系對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也收效甚微。面對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境問題和管理環(huán)境的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立自己的環(huán)境管理體系是一明智之舉，也有著其必然性。
2.3環(huán)境管理體系是滿足“綠色市場”的競爭要求的重要途徑
市場經(jīng)濟(jì)是“法治經(jīng)濟(jì)”，立法的“綠色化”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境管理。國際上“綠色貿(mào)易壁壘”的存在要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如果想將其產(chǎn)品(服務(wù))打入國際市場，就必須重視環(huán)境保護(hù)，推行綠色管理，塑造綠色形象，努力開發(fā)綠色產(chǎn)品。同時(shí)國內(nèi)綠色消費(fèi)意識(shí)的增強(qiáng)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境管理。我國針對(duì)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)工作規(guī)定》，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污量納入?yún)^(qū)域污染物排放總量控制目標(biāo)，實(shí)施污染排放總量控制，嚴(yán)禁引進(jìn)和新建污染嚴(yán)重的生產(chǎn)項(xiàng)目，對(duì)現(xiàn)行污染嚴(yán)重的小型造紙廠、制革廠、染料廠等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)責(zé)令其關(guān)閉或轉(zhuǎn)產(chǎn)，要求新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)等。
3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在問題及其原因
環(huán)境問題已經(jīng)越來越多地引起了人們的廣泛關(guān)注。瑞然農(nóng)村地域廣袤，對(duì)污染具有較強(qiáng)的降解能力，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所產(chǎn)生的污染總量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出自然所能承受的范圍，其增長勢(shì)頭仍然讓人擔(dān)憂。與其它工業(yè)企業(yè)相比，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境問題有其主觀原因，也有客觀原因。
(1)環(huán)保意識(shí)缺乏是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)環(huán)境問題產(chǎn)生的主觀原因。主要表現(xiàn)在：①環(huán)保意識(shí)淡薄。不少地區(qū)的農(nóng)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)職工對(duì)防治污染、保護(hù)環(huán)境缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，對(duì)保護(hù)環(huán)境不會(huì)采取積極主動(dòng)的態(tài)度，而只是被動(dòng)應(yīng)付。同時(shí)很多農(nóng)村居民對(duì)環(huán)境問題司空見慣，習(xí)以為常;相當(dāng)多的農(nóng)民對(duì)于資源的認(rèn)識(shí)還停留在“自然界恩賜”的水平;②缺少可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略意識(shí)。一方面，環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略重心過于偏向城市環(huán)境;另一方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)與環(huán)境保護(hù)要協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)不足。當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益發(fā)生沖突時(shí)，往往只顧前者，其至為了前者而通過行政手段阻止環(huán)境執(zhí)法。
(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境容量有限，管理體系不健全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)環(huán)境問題產(chǎn)生的客觀原因。農(nóng)村地域雖然遼闊，但是其生態(tài)環(huán)境是低層次的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是脆弱的，這就決定了農(nóng)村環(huán)境容量的有限性。農(nóng)村環(huán)境容量的有限性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展必須在環(huán)境容量許可的范圍內(nèi)發(fā)展，不能只顧經(jīng)濟(jì)增長，忽視環(huán)境保護(hù)。
4 對(duì)策及建議
(1)加大宣傳力度，提高環(huán)境意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。
在目前環(huán)境問題日益突出，公眾環(huán)境意識(shí)日益提高的情況下，應(yīng)廣泛宣傳《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，增強(qiáng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的意識(shí)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保法規(guī)建設(shè)和環(huán)境教育，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廣大職工學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)知識(shí)，建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)的行為。充分利用廣播、電視、報(bào)刊等多種新聞媒介宣傳和組織各種學(xué)習(xí)班等活動(dòng)，發(fā)揮新聞監(jiān)督的正確輿論導(dǎo)向作用，廣泛深入地宣傳環(huán)境保護(hù)的方針、政策、法律、法規(guī)，增強(qiáng)全社會(huì)特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)人士對(duì)環(huán)境與發(fā)展問題的綜合決策能力，克服與傳統(tǒng)粗放式經(jīng)營相聯(lián)系的思想和做法，樹立保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)的社會(huì)風(fēng)尚，使廣大農(nóng)民意識(shí)到保護(hù)自己生活環(huán)境的重要性。
(2)增加投資力度，保障環(huán)境管理體制順利實(shí)施。
應(yīng)加大政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入，力爭使環(huán)保投資與GDP的比重達(dá)到1%，進(jìn)一步完善份稅制，財(cái)政管理體制，適當(dāng)提高中央與地方共享稅中地方分成比例，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，特別是省對(duì)市、市鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付。在每年的地方財(cái)政預(yù)算交排上保證基層環(huán)保部門的正常開支需要，使環(huán)保部門在查處污染企業(yè)時(shí)不再有顧慮。同時(shí)積極鼓勵(lì)民間資金投資環(huán)境保護(hù)事業(yè)，對(duì)其進(jìn)行政策上的優(yōu)惠，使其迅速產(chǎn)生效益，吸引更多的資金進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè);在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候進(jìn)行費(fèi)改稅，將排污費(fèi)，改為環(huán)保稅，使治污資金能有一個(gè)穩(wěn)定的來源;積極探索排污權(quán)的交易，通過經(jīng)濟(jì)手段使污染企業(yè)自覺減少排污量，實(shí)現(xiàn)排污總量的控制;改變對(duì)政府官員的考核指標(biāo)，在試點(diǎn)城市的基礎(chǔ)上積極推廣“綠色GDP”，通過經(jīng)濟(jì)手段減少環(huán)境污染。
(3)重視城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)規(guī)劃。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展歷程來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染蔓延的原因均源于雜亂分散的工業(yè)布局。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，技術(shù)裝備落后，分布分散的情況下，難于建設(shè)集中的基礎(chǔ)設(shè)施，環(huán)境污染難以控制，這些均制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)升級(jí)換代的步伐，影響了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和小城鎮(zhèn)的建設(shè)與繁榮。因此應(yīng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局和發(fā)展大批中小工商業(yè)城市，在農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中逐步形成相對(duì)集中、布局合理的工業(yè)區(qū)和工商業(yè)城鎮(zhèn)，繼續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)點(diǎn)源治理，把改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局，推動(dòng)工業(yè)區(qū)的建設(shè)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理的一項(xiàng)首要任務(wù)。
(4)加大環(huán)境立法和執(zhí)法力度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理體系。
加強(qiáng)環(huán)境管理，健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不可缺少的環(huán)節(jié)。首先應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，完善和健全環(huán)保法規(guī)，加強(qiáng)環(huán)境管理。其次，應(yīng)建立環(huán)境管理網(wǎng)絡(luò)，把環(huán)境管理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理的軌道，各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境管理的力度，認(rèn)真執(zhí)行“三同時(shí)”和新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，控制環(huán)境污染，認(rèn)真執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)定》等法規(guī)，并通過合理規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
(5)轉(zhuǎn)變經(jīng)營思想。建立低消耗、高效益的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
環(huán)保法制和標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善制約著許多按現(xiàn)有方法生產(chǎn)的產(chǎn)品的貿(mào)易，同時(shí)也給許多產(chǎn)品尤其是有利于環(huán)保的產(chǎn)品創(chuàng)造一個(gè)巨大的貿(mào)易機(jī)會(huì)。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營者切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)營思想，樹立綠色營銷觀念，統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局。許多工業(yè)化國家的經(jīng)驗(yàn)表明，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源和傳統(tǒng)工藝的特點(diǎn)，確定發(fā)展方向，淘汰能耗高、污染重的設(shè)備和工藝，大力推廣科技進(jìn)步和清潔生產(chǎn)，降低原材料和能源消耗高的產(chǎn)業(yè)比重，是緩解和控制環(huán)境污染的重要措施。
同時(shí)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)人文地理和資源環(huán)境條件發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，始終把發(fā)展輕型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、控制重污染行業(yè)的發(fā)展當(dāng)作一條重要的戰(zhàn)略方針。在經(jīng)營策略上，不僅要考慮到企業(yè)的利益，還要考慮到公共利益及對(duì)環(huán)保的影響。在利益追求上，要在謀求經(jīng)濟(jì)效益最大化的基礎(chǔ)上，把經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益結(jié)合起來，重視發(fā)展與環(huán)保的協(xié)調(diào)。在經(jīng)營行為上，切實(shí)把環(huán)境保護(hù)納入企業(yè)的決策中。特別注意搞好經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的環(huán)境規(guī)劃與布局工作，真正體現(xiàn)預(yù)防為主，防治并重的原則，有效控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)環(huán)境的污染。
(6)從生產(chǎn)技術(shù)上減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)的環(huán)境污染。
①針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)污染多而分散的特點(diǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律和法規(guī)，做好宏觀規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著重發(fā)展附加價(jià)值高、輕污染或無污染的產(chǎn)業(yè)。用可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，做好鎮(zhèn)區(qū)的功能分區(qū)，也有利于環(huán)境管理和污染治理。如建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園區(qū)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中，使得污染源集中。便于管理和治理;建立集中的小型污水處理廠，把規(guī)模小而無力建污水處理設(shè)施的企業(yè)的廢水集中起來統(tǒng)一處理。企業(yè)只需根據(jù)排污量，繳納費(fèi)用;②在當(dāng)今建立節(jié)約型社會(huì)中，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)對(duì)能耗大的冶金、化工、建材等重工業(yè)鼓勵(lì)在生產(chǎn)中采用先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備，加強(qiáng)資源的綜合利用，減少有毒、有害材料使用，如已獲國家專利的“直接分解法生產(chǎn)黃姜皂素”的新工藝比傳統(tǒng)的生產(chǎn)方法可以減少90%的廢水排放;③發(fā)展新產(chǎn)品和新行業(yè)的過程中，要十分注意控制重污染企業(yè)的發(fā)展，用先進(jìn)技術(shù)治理已產(chǎn)生的污染，用高新技術(shù)提高生產(chǎn)效率和資源利用率，降低污染產(chǎn)生，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已造成的環(huán)境問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走集約化的道路。
總之，要搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)工作，必須做到：政府重視;加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo);全面規(guī)劃，統(tǒng)籌安排;建立制度，加強(qiáng)管理。只要各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)環(huán)境管理和污染治理，合理規(guī)劃和布局，加強(qiáng)技術(shù)改造和技術(shù)進(jìn)步，就會(huì)摘掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染大戶的帽子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才能走向可持續(xù)發(fā)展之路，我國廣大農(nóng)村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞才能得到根本治理。我國的環(huán)境保護(hù)工作才能整體上登上一個(gè)新臺(tái)階，這必將極大促進(jìn)城鄉(xiāng)人民生活質(zhì)量的提高。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理畢業(yè)論文二：
摘要
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程實(shí)施，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活發(fā)生了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),組織面臨著許多新的情況和弊端。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。本文針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當(dāng)前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，接著分析了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制現(xiàn)狀，并分析了現(xiàn)行體制存在的弊端及其原因，在此基礎(chǔ)上，文章提出了進(jìn)一步改革我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的對(duì)策。
With the rural economic and social development and the deepening of the reforms, especially the rural tax reform and the implementation of new rural construction projects, China's rural economic and social and cultural life has undergone profound changes, making township government, organizations face many new situations and disadvantages. The township government organization, leadership, party members and cadres of the ruling ability and service levels are all raised serious challenges. In this paper, the current township administration, as well as the shortcomings of the institutional reform measures adopted in a preliminary analysis. The article first analyzes China's current administrative system of rural township background, and then analyzes the status quo of China's rural township administrative management system and analyzes the drawbacks of the existing system, and why, on this basis, the article made further reform of China's rural township administrative management system solutions.
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn);行政管理;體制改革
引言
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個(gè)行政管理體制改革中，占有重要地位。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問題。過去，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“皇糧國稅”，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活帶來了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織面臨著許多新的情況和弊端。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、領(lǐng)導(dǎo)班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務(wù)水平等都提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。
正文
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，是共和國政權(quán)大廈的基石，它處在農(nóng)村工作的第一線，黨和國家的各項(xiàng)方針政策要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實(shí)，事關(guān)全局的“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題與之休戚相關(guān)。在我國加入WTO的新形勢(shì)下，面對(duì)農(nóng)村實(shí)行村民自治的現(xiàn)實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對(duì)此深有體會(huì)。工作的實(shí)際需要迫使自己就現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理去思考、去研究。 本文《現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理研究》，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理及其特點(diǎn)、當(dāng)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的原則與對(duì)策三個(gè)方面進(jìn)行了闡述。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)和我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)，暴露了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：黨政不分、黨委權(quán)利過分集中;人浮于事、管理方式陳舊;機(jī)構(gòu)條塊分割，政府職能被肢解;政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變，責(zé)任錯(cuò)位;財(cái)政體制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政舉步維艱;人民代表大會(huì)功能柔弱，作用沒有充分發(fā)揮;政府與村委會(huì)矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復(fù)雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊(duì)伍素質(zhì)、法制建設(shè)的不適應(yīng)。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景
我國農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面免除于與新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā)生了很大變化，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。
(一)農(nóng)村稅費(fèi)改革
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革從2000年以安徽省為試點(diǎn)單位，并逐步擴(kuò)大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個(gè)省份。于2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費(fèi)這一項(xiàng)工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無力償還，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費(fèi)改革的需要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應(yīng)對(duì)處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問題。
(二)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)
當(dāng)前，我國總體上已經(jīng)進(jìn)入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護(hù)的條件和能力。同時(shí)，改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對(duì)滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。因此黨中央在十六屆五中全會(huì)上做出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會(huì)主義制度下，反映一定時(shí)期農(nóng)村社會(huì)義經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會(huì)全面進(jìn)步為標(biāo)志的社會(huì)狀態(tài) 。新農(nóng)村建設(shè)的總的目標(biāo)是:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、
管理民主。應(yīng)該說這20個(gè)字包含的內(nèi)容豐富，涵義十分深刻。既要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要求社會(huì)發(fā)展;既要加強(qiáng)物質(zhì)文明建設(shè)，又要加強(qiáng)精神文明和政治文明建設(shè)。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀
為了更好的探討當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端及改革措施，先就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀作一簡要概述。
(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置及管理情況
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)主要有：①黨群機(jī)構(gòu)：黨委辦公室(有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室)、紀(jì)檢監(jiān)察室、政法委、人民武裝部、團(tuán)委、婦聯(lián);②政府機(jī)構(gòu)：政府辦公室(或黨政辦公室)、派出所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、工商局、計(jì)生辦、社會(huì)治安綜合管理辦公室;③司法機(jī)構(gòu)：人民法庭、司法所(或司法助理);④下屬企事業(yè)單位：計(jì)生服務(wù)站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、國土資源管理所、財(cái)政所、糧管所、煙草站、社會(huì)事務(wù)辦、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、林業(yè)站、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校、郵電所等;⑤機(jī)構(gòu)管理情況：在政府機(jī)構(gòu)及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、國土資源管理所、林業(yè)站、派出所、煙草站、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站屬于垂直管理單位，即人事權(quán)及財(cái)權(quán)都由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門管理，是上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的有政府辦、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、計(jì)生辦、計(jì)生服務(wù)站、文化服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)辦、財(cái)政所、糧管所、衛(wèi)生院、中學(xué)、中心校等單位。
不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置不是千篇一律，并非每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有人民法庭、國家稅務(wù)征收分局、地方稅務(wù)征收分局、郵電所、工商所等機(jī)構(gòu)，這些單位是按片區(qū)設(shè)立，一個(gè)單位負(fù)責(zé)管理幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)業(yè)務(wù)工作。
(二)行政運(yùn)行模式
鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均建有相同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)核內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即均設(shè)有黨委、人大、政府三大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，均設(shè)有大體相同的黨群部門和政府機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位。
作為上連縣、下連村的中間政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照《中華人民共和國憲法》第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。同時(shí)，對(duì)村民委員會(huì)實(shí)施指導(dǎo)(憲法第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關(guān)系應(yīng)為指導(dǎo)關(guān)系，但事實(shí)上幾乎都是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。)這種行政運(yùn)行模式，有的專家稱之為“鄉(xiāng)政村治”體制運(yùn)行模式。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因
現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農(nóng)村的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著我國農(nóng)村稅費(fèi)改革以及新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴(yán)重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農(nóng)村建設(shè)工程的實(shí)施。
(一)我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端
當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的弊端主要是：
(1)政府職能龐雜、錯(cuò)位
《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)有l(wèi)3項(xiàng)職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán)，但實(shí)際落實(shí)并非如此。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)無所不包，收稅收費(fèi)、招商引資、計(jì)劃生育、社會(huì)治安無所不干，如同一個(gè)全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位、政企不分，既是財(cái)產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會(huì)管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中職能越位，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。有的代替農(nóng)民決策去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊。機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理，必然導(dǎo)致職能錯(cuò)位;責(zé)任分工的不合理，必然導(dǎo)致職能錯(cuò)位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。三是由于權(quán)責(zé)不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責(zé)方面存在的一些問題，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級(jí)部門。有的上級(jí)部門偏離了責(zé)權(quán)一致的原則，通過行政命令和資源配置權(quán)，把一些本該屬于自己抓的工作下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)對(duì)若干的“一票否決制”，弱化了應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。
(2)權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，行政運(yùn)作方式不適應(yīng)發(fā)展的需要
一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項(xiàng)職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)”。另一方面，稅務(wù)、國土機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門。而他們承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，有相當(dāng)一部分卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責(zé)無權(quán)。一些部門為了自身利益出現(xiàn)損害農(nóng)民群眾利益的事，農(nóng)民找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點(diǎn)解釋工作外根本無能為力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)之間處于兩難境地。對(duì)下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該為農(nóng)民辦的事卻無能為力。
直接影響了群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，他們看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就戲稱為“催糧、催款”，因而政府在群眾中的威信不高。對(duì)上，上級(jí)政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實(shí)行目標(biāo)考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應(yīng)付每種事務(wù)喘不過氣來。三是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)與行政命令式政權(quán)運(yùn)作方式的矛盾難以解決。傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種傳統(tǒng)的行政管理運(yùn)行方式已暴露出很多問題，比如：忽視全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，行政運(yùn)行成本高，市場機(jī)制得不到有效發(fā)揮，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，直接插手鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營具體事務(wù)，干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，明顯違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律和管理原則。
(3)財(cái)政不堪重負(fù)，體制不順為腐敗的產(chǎn)生提供了溫床
一是財(cái)政供養(yǎng)人員過多，財(cái)政不堪重負(fù)。個(gè)別缺編單位進(jìn)人時(shí)，不是從超編單位選調(diào)，而是從下級(jí)選調(diào)或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續(xù)超編的現(xiàn)象，財(cái)政供養(yǎng)人員的總量在不斷增加。二是財(cái)政供養(yǎng)人員與財(cái)力不相匹配。三是財(cái)政體制不順。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入，這就必然使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政為短缺型財(cái)政，只得靠吃上級(jí)定額補(bǔ)助解決諸如發(fā)工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級(jí)政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等純公共產(chǎn)品，同時(shí)，這些財(cái)源不多或發(fā)展經(jīng)濟(jì)不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)政府每年下達(dá)給他們的財(cái)政稅收考核任務(wù)，把主要精力放在了所謂“協(xié)稅”上。協(xié)稅事實(shí)上就是拉稅買稅，造成國家稅收流失的同時(shí)，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。
(4)黨政不分，政事不分
黨政不分，主要表現(xiàn)為黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制。黨委對(duì)政府工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實(shí)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標(biāo)對(duì)每一個(gè)干部都同等下達(dá)、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍。這種黨政一體化運(yùn)作的現(xiàn)象與黨政分開的改革目標(biāo)是格格不入的。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴(yán)重依賴業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)上主管部門怎么說就怎么做，經(jīng)費(fèi)上有財(cái)政撥款作保障，人員也由主管部門統(tǒng)一安排，實(shí)際上成了主管部門的.附屬物，造成這些事業(yè)單位缺乏競爭意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，并且不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任和法律責(zé)任，從而使這些事業(yè)單位法人意識(shí)淡薄、責(zé)任意識(shí)淡薄。
(5)公務(wù)員政績考核辦法不完善，科學(xué)合理的選拔任用體系尚未真正形成
目前，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的公務(wù)員選拔任用辦法不科學(xué)、不完善，考核公務(wù)員的政績還沒有找到一種把個(gè)人貢獻(xiàn)與集體貢獻(xiàn)合理區(qū)分的辦法，因此往往會(huì)出現(xiàn)把集體的政績說成是個(gè)人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。這種考核辦法的不完善，還會(huì)加劇政企不分、政事不分，而且會(huì)促使政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長速度，搞形象工程、政績工程。同時(shí)，提拔任用干部必須經(jīng)過大會(huì)民主測(cè)評(píng)和個(gè)別談話推薦，這本是擴(kuò)大民主，落實(shí)干部、群眾選擇權(quán)、參與權(quán)的一項(xiàng)重要措施，但是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部(甚至縣級(jí)干部)對(duì)此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認(rèn)真去做、去管了，因?yàn)樽鍪戮鸵|及各種利益的分配和調(diào)整，就會(huì)得罪人，就會(huì)在民主測(cè)評(píng)和個(gè)別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行。如此種種，都不利于公務(wù)員的合理選拔和優(yōu)秀人才的脫穎而出，不利于形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府，不利于科學(xué)合理地選拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬的優(yōu)秀干部。
(二)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因
分析我國當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因，主要是：
(1)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認(rèn)識(shí)不到位
由于長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識(shí)滯后于形勢(shì)發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么職能，新時(shí)期如何落實(shí)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認(rèn)識(shí)。仍然習(xí)慣于完成上面的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識(shí)和發(fā)展規(guī)劃。
(2)條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制
鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站所比如工商、稅務(wù)、國土、電力等先后實(shí)行了垂直管理。原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結(jié)合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級(jí)職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責(zé)的時(shí)候就很困難，另外行政執(zhí)法權(quán)又只能授予縣級(jí)職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動(dòng)工作的方法上也受到一定的限制。
(3)經(jīng)濟(jì)因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的
稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的70%來自農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力增加本級(jí)財(cái)政收入，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)、農(nóng)村教育、社會(huì)治安、文明創(chuàng)建活動(dòng)、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行解決。而且這些公共事務(wù)支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施
新農(nóng)村建設(shè)是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔(dān)著貫徹落實(shí)黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔(dān)著組織、動(dòng)員、規(guī)劃、引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的各種任務(wù)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農(nóng)村建設(shè)，因此，進(jìn)一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。
(一)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機(jī)構(gòu)設(shè)置
有些人提出取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，或者強(qiáng)縣弱鄉(xiāng)、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣市派出機(jī)構(gòu)等若干建議。就目前中國農(nóng)村社會(huì)的需求而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非但不能取消，而且應(yīng)該強(qiáng)化。在新時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面I臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而是來自于整個(gè)中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個(gè)中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個(gè)意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難決不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度本身的困難，而是整個(gè)中國體制改革困難的集中體現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備都很不規(guī)范。要通過立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)行政人事行為的程序和責(zé)任。法治化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要保證。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，要貫徹“小政府，大服務(wù)”的方針，保留履行政治和社會(huì)服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)，壓縮甚至撇開履行經(jīng)濟(jì)管理職能的機(jī)構(gòu)。對(duì)規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)視具體情況適當(dāng)合并，減少數(shù)量，擴(kuò)大規(guī)模。
(二)創(chuàng)新思路，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的思想觀念。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村財(cái)源建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負(fù)累”，有的甚至變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的包袱。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿(mào)易的任務(wù)交給社會(huì)、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢(shì)，以多業(yè)并舉來促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，切實(shí)解決好政府的“越位”問題。再比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)和引導(dǎo)上來，切實(shí)解決好政府的“缺位”問題。
轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在。從現(xiàn)在的情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的管理職能和服務(wù)職能交叉，有許多應(yīng)該推向市場、推向社會(huì)的事情，政府大包大攬，做了許多費(fèi)力不討好、事與愿違的事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然承擔(dān)著三夏生產(chǎn)、三秋生產(chǎn)等原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的眾多職能。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一是由政府改革帶動(dòng)企業(yè)改革、教育改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制等各項(xiàng)改革。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡單化，停留在提口號(hào)或做表面文章上，而要邁出實(shí)質(zhì)性步伐。三是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括政府治理理念的現(xiàn)代化，政府治理架構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化。通過轉(zhuǎn)變政府職能要達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)：第一，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，如信息技術(shù)支持、財(cái)政貼息等手段，通過提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)支持市場主體發(fā)展，引導(dǎo)好資源積聚和資金投向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培植財(cái)源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。
第二，通過提供社會(huì)性公共服務(wù)，為社會(huì)成員提供社會(huì)性公共服務(wù)，為社會(huì)成員提供基本的義務(wù)教育、公共醫(yī)療與社會(huì)保障等，解決最基本的社會(huì)福利與社會(huì)公平問題，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。加快推進(jìn)行政管理體制改革，目標(biāo)是建立一個(gè)公共服務(wù)型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府服務(wù)，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅(jiān)決不管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力培育和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)型專業(yè)服務(wù)組織和社會(huì)中介組織，把不應(yīng)該由政府履行的職能交給市場，企業(yè)和市場中介組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用。
(三)加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)人員
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在我國已進(jìn)行過多次，效果并不理想，現(xiàn)在有必要加快推進(jìn)。重點(diǎn)是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職
能，精簡機(jī)構(gòu)和減少財(cái)政供養(yǎng)人員。要按照減少機(jī)構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位、人員設(shè)置，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。冗員負(fù)擔(dān)過重是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的現(xiàn)象，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人口、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)已經(jīng)是勢(shì)在必行。
各級(jí)人事部門在確定編制時(shí)，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)政供給能力差的縣、鄉(xiāng)，可在省定編制的基礎(chǔ)上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財(cái)政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務(wù)的單位，可以取得經(jīng)營性或服務(wù)性收入的單位財(cái)政要停止供給。農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務(wù)性單位，應(yīng)通過服務(wù)收費(fèi)來實(shí)現(xiàn)自我平衡。應(yīng)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
在深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作中，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模應(yīng)達(dá)到8-10萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般可確定為5-7名，包括黨委、人大、政府和武裝部的領(lǐng)導(dǎo)干部，總?cè)藬?shù)應(yīng)控制在20-30名(不含公安和工商稅務(wù)部門等縣級(jí)執(zhí)法部門)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要精干，人員要相互交叉兼職，最大限度地發(fā)揮每個(gè)機(jī)構(gòu)與人員的作用，減少人員開支。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員過多的問題，主要應(yīng)該通過“扎口子”，也就是嚴(yán)格定編，然后通過調(diào)整、逐年退休或鼓勵(lì)提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進(jìn)。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臨時(shí)人員也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，要有決心，有措施。通過健全完善社會(huì)保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。
(四)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標(biāo)
就長期目標(biāo)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標(biāo)而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的有活力、有權(quán)威管理組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來要進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的工作職能與事權(quán)范圍，打造法治誠信、廉潔、高效的服務(wù)型政府。
新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。這是一項(xiàng)政治性和政策性都很強(qiáng)的工作，必須從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。
結(jié) 語
深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，必須遵循積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、務(wù)實(shí)管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、有利于提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平為根本目的，并結(jié)合自身實(shí)際來進(jìn)行。根據(jù)上述原則和目標(biāo)，應(yīng)從合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能、合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、推行領(lǐng)導(dǎo)干部“交叉任職”、引入市場機(jī)制深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革、建立健全科學(xué)民主的管理決策機(jī)制、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員降低行政成本等方面人手，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，要著眼于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。這是一項(xiàng)政治性和政策性都很強(qiáng)的工作，必須從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐中大膽探索，大膽創(chuàng)新，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。
社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有長期性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)建設(shè)政策的實(shí)施者，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也是一個(gè)較長時(shí)期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必將進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
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