市社會保障體系建設的調查報告
市社會保障體系建設的調查報告
社會保障制度，是社會主義市場經濟制度的重要組成部分。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中指出：要加強社會建設和管理，推動社會管理體制創新，逐步健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系。圍繞構建社會主義和諧社會，必須深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，全面建立黨委領導下的政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。按照這一命題，最近，我對全市社會保障體系建設的有關問題作了一些調研，并提出建議。報告如下：
一、基本情況
社會保障體系作為完整的概念，從提出到建立和發展，經歷了一個漸進的過程，其初步完善和提高則是十幾年尤其是近幾年的事情。每一項具體社會保障制度的實施，都以其當時的經濟社會發展為背景和基礎的。我市的社會保障體系建設，主要始自上世紀八十年代中期開始進行的養老、失業等社會保險制度改革，通過這些年的不斷深化和完善，目前已初步建立起以養老保險、失業保險、醫療保險、城鄉低保和特困家庭救助為主要內容，以慈善事業為扶助的配套銜接的社會保障體系，初步形成了較為穩定的社會保障“安全網”。
（一）養老保險。按照經辦機構、參保單位和參保人員構成，可將養老保險分為企業養老保險、機關事業養老保險和農村養老保險。企業養老保險始自1986年，目前初步建立了覆蓋所有國有XX縣以上集體企業的、實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度。全市已有1591戶企業、23.45萬名在職職工、 4.86萬名離退休職工參加了養老保險社會統籌。1998年6月，養老保險基金繳撥方式由原來的差額繳撥改為全額征繳、全額撥付，實行了養老保險基金收支兩條線；同時建立了市級調劑金制度，增強了全市養老保險基金的統籌調劑能力，1999年8月全市實現了企業養老金100%社會化發放。機關事業養老保險從 1993年6月開展工作，目前，全市各縣（市、區）均開展了機關事業單位養老保險統籌，參加保險的人數達7.89萬人。農村社會養老保險開始于1995 年，目前已建立了市、縣（市、區）、鄉、村四級工作網絡，初步形成了農村社會養老保險制度的基礎和框架。全市已有38萬人才加了農村社會養老保險，占全市適齡農民的16%。
（二）失業保險。從上世紀80年代中期實行企業職工失業保險制度改革，目前全市已有2000多家企事業單位、24.57萬名職工參加了失業保險。
（三）醫療保險。2000年8月，我市出臺了《XX市城鎮職工基本醫療保險暫行規定》（聊政發[2002]88號）和一系列配套政策辦法。當年10月1日基本醫療保險制度在市直和經濟開發區率先啟動。到目前，全市有7個縣（市、區）啟動了新的醫療保險制度，參保職工達到25萬多人。
（四）城市低保。城市居民最低生活保障制度，是城市居民生活保障的最后一條保障線。我市的城市低保工作起步于1997年。2000年以前，城市低保對象主要以“三無”對象為主，2000年底保障人數為3240人。2002年，我市按照中央和省里的要求，對低保對象進行了大規模地摸底核查，到2002年11 月底，落實低保對象36672人，當年支出保障金1320萬元。2002年底，按第138次總理辦公會議確定的低保政策由原來計算應得收入調整為計算實際收入后，我市對城市低保對象又進行了核查、擴面，并追加了低保資金預算。目前，全市在保城市低保對象19441戶、58325人，全年需支出保障金 2800萬元，人均補差40元，基本實現了動態管理下的應保盡保。
（五）農村低保和特困戶救助。2003年底，我市開始實行“一市兩制”的農村救助制度，除XX縣繼續實行農村低保制度外，其他縣（市、區）全部改農村低保為定期定量救助，之后，各級在適當加大財政投入、及時落實救助糧款的同時，對救助工作全面實施動態管理，適度擴大覆蓋面，使經濟條件較好的縣在鞏固農村特困戶救助制度的基礎上向農村低保過渡。今年以來，全市救助特困戶及低保對象37584人。
（六）慈善事業。市慈善總會于2002年底成立。近兩年來，通過開展“募集慈善，創始基金”、“賑災捐款”、“抗非捐款”、“慈心一日捐”等一系列募捐活動，多方募集善款590多萬元，并卓有成效地開展了賑災救濟、安老助學、助醫助殘、應急救助和扶貧濟困送溫暖活動，充分體現了對社會弱勢困難群體的關愛，成為社會保障體系建設中的一種有益補充。
二、社會保障體系建設存在的主要問題和制約因素
我市的社會保障體系建設，是在由傳統計劃經濟體制向中國特色社會主義市場經濟體制轉軌的大背景下進行的，因此部分帶有計劃經濟時代所特有的時代烙印，也包含市場經濟體制初創時期的制度局限。隨著經濟社會的迅猛發展，城鎮經濟的所有制結構、經濟類型和從業人員的就業分布都發生了很大變化，加之農村經濟的天生弱質和農民權益保障意識的淡薄，致使現有社會保障體系不合理、不健全、不規范的缺陷越來越突出，與發展社會主義市場經濟的要求越來越不適應。概括地講，主要有以下幾個方面：
（一）社會保障覆蓋面小，實施范圍窄。社會保障中的社會保險的保障原理遵循的是“大數法則”，只有實現廣覆蓋，才能最大限度的規避風險和實施保障。目前，就養老、失業、醫療三項社會保險來說，城鎮職工養老保險的覆蓋范圍主要是國有XX縣以上集體企業以及部分事業單位，而縣以下集體企業、外商投資企業、民營企業和個體從業者仍有部分沒有納入覆蓋范圍。失業保險的實際覆蓋面和應達到的目標也存在較大差距。醫療保險覆蓋了部分黨政機構和效益較好的企業，仍有多數困難企業尚未完全納入覆蓋范圍。這種狀況既不利于調動廣大勞動者的積極性和創造性，又不利于統一的勞動力市場的形成，還會影響對全體勞動者提供基本生活保障，同時也制約了社會保險分散風險功能的發揮。
（二）社會保障基金籌集渠道不暢，基金總體支撐能力不強。對基金征收，雖然國家頒布了《社會保險費征繳暫行條例》在法律上帶有一定的強制性，但由于個別用人單位對社會保險費征繳工作認識不到位、企業經營困難等原因，影響了社會保險基金的足額征繳。再加上歷史欠賬多和人口老齡化進程加快，社會保險費歷年滾存結余總額小、企業欠費嚴重等，致使我市社會保險基金總體支撐能力不強。從2001年起，我市已連續三年企業養老保險收不抵支。
（三）養老保險個人賬戶金“空掛”問題日益顯現。1997年7月，國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，實現了企業養老保險從現收現付制向社會統籌與職工個人賬戶相結合的部分積累制的并軌。但在具體運行中，由于實行統帳結合養老保險制度之前退休的老職工沒有賬戶積累，國家又沒有出臺相應的資金補償制度，只能靠現收現付來暫時彌補，將統籌基金和個人賬戶金全部用完，仍有一些地方的基金入不敷出，從而造成了個人賬戶金“空掛”。從表面上看，在職職工繳納了養老保險費，賬面上也形成了個人賬戶，但在現實操作中，由于社會保障的巨額歷史負債直接轉嫁給了社保機構，而養老金的到期支付則具有完全的剛性，社保機構直接坐支了在職職工個人賬戶的資金，從而導致了職工個人賬戶形成無明確債務人的空帳。個人賬戶的“空掛”使部分積累成為一句空話，逐步降低企業繳費也就無從談起，到人口老齡化高峰到來時，必然會出現大的資金缺口，從而使財政不堪重負。
（四）醫療保險制度改革亟需完善。醫療保險制度啟動后，由于醫藥衛生體制改革沒有同步到位，醫療服務機構不能完全適應醫療保險制度改革的需要，不按國家頒布的藥品目錄備藥、“開大處方”、濫開自費藥品和“以藥養醫”的現象依然存在。醫療保險經辦機構與醫院之間的結存存在一定的制度缺陷，對住院病房少、內部供給力度小的中小醫院缺乏有效的補償機制，保證不了參保職工的基本醫療。
（五）財政對社會保障支出相對不足。由于我市經濟欠發達，底子薄，基礎差，總體上仍屬“吃飯”財政，單靠各級財政短期內完全承擔所有社會保障的需求確有客觀困難。在離退休人員養老金發放，政府雖開始將社會保障資金列入財政預算，但尚未規范化、制度化；農村救助資金在縣、鄉財政列支不足或列而不支，導致資金不能及時足額到位，救助面偏窄，救濟標準降低。
三、進一步加強和完善我市社會保障體系建設的幾點建議
社會保障體系的建設和完善，最終取決于經濟發展的程度。在現有條件下，要實現經濟社會的和諧發展，必須全面貫徹落實以人為本的科學發展觀，深化改革，創新工作，強化措施，抓好落實，最有效地發揮社會保障體系的作用。
（一）從落實科學發展觀和堅持立黨為公、執政為民的高度來認識和對待社會保障體系建設。科學發展觀的實質是促進經濟社會更快更好地發展，本質和核心是以人為本，基本內涵是全面協調可持續，基本要求是統籌兼顧。堅持立黨為公、執政為民，始終保持同人民群眾的血肉聯系，是我們黨執政55年來的主要經驗之一。社會保障體系建設以及作用發揮得如何，直接關系廣大人民群眾的切身利益，特別是關系到困難人群的吃、穿、住、醫等基本生活需求，體現黨和政府對群眾的關懷和溫暖。因此，各級要從落實科學發展觀和堅持立黨為公、執政為民的高度，充分認識搞好社會保障體系建設的重要性，將其列入國民經濟和社會發展計劃。勞動保障、民政、工會、共青團、婦聯、老齡等部門，要發揮職能作用，協調配合，形成運轉暢通的工作機制，確保人民群眾的應有權益得到充分保障。
（二）拓寬籌資渠道，建立穩定可靠的社會保障基金籌措機制。
1、擴大社會保險覆蓋面，增加基金收入。擴大社會保險覆蓋面，提高參保率，是增加社會保險基金收入、促進企業公平競爭的重要手段，也是更好地為市場經濟發展服務的有效措施。按照《社會保險費征繳暫行條例》和《失業保險條例》規定，城鎮職工基本養老保險的覆蓋范圍要覆蓋城鎮各類企業，實行企業化管理的事業單位也要包括在內；失業保險的范圍除了要覆蓋城鎮的各類企業外，還要覆蓋各類事業單位；基本醫療保險的范圍要覆蓋城鎮全部企業、事業和機關單位的所有人員。對于擴大失業保險和醫療保險覆蓋面，由于其政策統一、費率統一，擴面的重點在加大領導力度和工作力度。而對于擴大養老保險覆蓋面，則要根據不同的企業類型和參保人群，制定不同的準入政策，進行分類指導：對外資企業和勞動管理比較規范的縣以下集體企業要參照國有企業的參保辦法一步到位；對城鎮街居企業、城鎮私營企業和個體工商戶要實行“低標準準入”，繳費工資基數可以允許在社會平均工資的60——300%之間任選；繳費方式允許按月、按季或按年躉繳，允許年齡偏大、臨近退休的個體工商戶補繳一定年限的養老金，以使其繳費年限達到15年，享受國家規定的基本養老待遇，從而促進其他個體工商戶參加養老保險；對按不同方式參加養老保險的企業和個人，其繳費均享受稅前列支政策，同時其養老金計發與國有企業同類人員相同。總之，要通過“低標準準入”、“先納入后規范” 等鼓勵政策，推動擴面工作的開展。
2、加大依法征繳、清欠力度。一是加大宣傳力度，進一步提高全社會對社會保險工作的認識，營造繳納社會保險費的良好輿論氛圍，使企業法人代表及廣大勞動者在意識上，逐步由“要我繳費”變為“我要繳費”，增強全社會的社會保險觀念。二是要增加執法力量和強化執法力度。國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》、《失業保險條例》，對拒繳社會保險費的用人單位和主要責任人員規定了極為嚴厲的處罰條款，下一步主要是加大執法力度，做到依法按比例征繳。
3、調整財政支出結構，不斷提高社會保障支出占整個財政支出的比重。要切實發揮社會保障體系的作用，關鍵在于增加社會保障基金來源，并建立穩定、可靠的資金籌集機制。市場經濟條件下，社會保障支出應當是財政支出的重要項目。近幾年，我市通過調整財政支出結構，用于保障下崗職工基本生活和確保養老金社會化發放，救助城鄉弱勢群體和困難群眾，實現參保人員病有所醫，取得了良好的社會效益。今后應進一步加大財政支出結構調整力度，提高社會保障支出占財政支出的比重。
（三）規范現行的三條社會保障線制度。建立和完善社會保障體系，當務之急是不折不扣貫徹落實現行的有關社會保障政策和部署，實現“兩個確保”，重點是規范和完善基本養老保險制度、失業保險制度、城鄉居民最低生活保障制度三條社會保障線。在三條保障線中，養老保險的主要任務是擴面，覆蓋到城鎮所有勞動者；失業保險的主要任務是保證失業人員的基本生活；城市低保，要隨著居民生活水平的提高適當提高保障標準，實現動態管理下的應保盡保，農村要進一步完善和鞏固貧困家庭救助制度，在搞好試點的情況下逐步實現向低保制度的過渡，從而在我市初步建立起以市場為導向的新型就業機制，實現三條保障線的銜接。
（四）建立社區管理服務網絡，實現社會保障的社會化管理。企業負擔社會保險事務和管理退休人員有利于建立現代企業制度，不利于企業公平競爭。把用人單位承擔的社會保險事務從單位管理逐步過渡為社會管理，減輕用人單位的社會負擔，實現社會保險基金管理和個人社會保險資料共享，是建立獨立于企業事業單位之外的社會保障體系的客觀要求。建議進一步加快城市社區建設，把社會保障的各項服務向社區和鄉鎮延伸。要依托社區積極開展離退休人員的管理服務工作，在街道、居委設立退休人員管理服務網點，按照管理離退休人員數量核撥退管服務經費，開展老年活動、醫療保健、托老護理等服務項目，真正使離退休人員由“單位人”轉變為“社會人”，徹底解除企業辦社會的沉重負擔。同時，依托社區為下崗職工和失業人員提供就業服務，為醫療保險參保患者提供醫療服務，使人民群眾能享受到方便快捷優質的服務。另外，對農村困難群眾的救助，要以鄉鎮民政機構為依托，加強跟蹤管理，特別要注重解決他們的基本生產和生活需求。
（五）同步推進醫藥衛生體制改革，進一步完善醫療保險制度。醫療保險制度改革的最終目的是，通過調節醫、保、患三者之間的利益關系，充分利用醫療衛生資源，杜絕醫藥費浪費，從而提高醫療機構、患者的費用意識和保證職工的基本醫療。在醫、保、患三者之間，醫療服務機構是控制醫藥費的關鍵，同時也是落實職工基本醫療和提供醫療服務的物質載體。因此，在開展城鎮職工醫療保險制度改革的同時，必須同步進行醫藥衛生體制改革的步伐。第一，盡快實行醫藥分開核算、分別管理的制度，打破醫藥不分的壟斷體制，逐步把醫院的門診藥房改為藥品零售企業，獨立核算，按章納稅，從制度上解決醫療機構“以藥養醫”的問題。要通過實行藥品集中或聯合招標采購等辦法，嚴格按照國家頒發的藥品目錄配置藥品，從源頭上治理醫藥購銷的不正之風。第二，進一步完善醫療服務機構定點制度。要建立醫療機構、藥店定點資格年審制度和定期考評制度，給參保職工挑選合格的、信得過的、服務質量好的醫療機構和藥店。第三，理順醫療服務價格，適當提高醫療技術服務價格，體現技術勞務價值。第四，加強思想政治工作和職業道德教育，使廣大醫務人員主動配合醫改，嚴格執行職工基本醫療保險的有關規定，按照基本醫療保險藥品目錄、診療目錄、醫療服務設施標準提供基本醫療服務，堅持合理檢查、合理用藥，改善服務態度，使廣大職工真正能夠享受價格合理、質量優良的醫療服務。同時，引導醫療機構順應“大病”進醫院、“小病”在社區的醫療服務模式改革方向，與城鎮職工醫療保險制度改革同步，建立和發展新型的社會衛生服務體系，促進衛生資源的合理配置和充分利用，從整體上降低醫療服務成本，按照醫藥費用的過快增長，保障城鎮職工醫療保險制度改革的成功。第五，加強農村醫療衛生體系建設，重點規劃和建設好農村中心衛生院；搞好農民醫療保險制度改革，參照外地經驗，制定出切合實際的農民改革實施方案，目前情況下，可以先搞試點，推行大病救助的辦法，然后逐步推開，切實解決農民就醫無保障的問題。
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