關于干部掛職現象的調研報告
關于干部掛職現象的調研報告
盡管沒有進入當代研究者的視野，干部掛職卻在中國走過了將近30多個春秋。作為干部人事制度的重要內容之一，掛職對于干部的培養和鍛煉，對于中國現實政治的運行，無疑具有深刻影響。
調查顯示，到下級機關掛職即“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化。
調查發現，掛職通常有四種形式：一是到下級機關掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關乃至中央國家機關掛職，即“上掛”；三是到其他地區的機關掛職；四是到國有企事業單位掛職。然而，在現實政治生活中，許多地方政府往往突破常規，創造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區機關的牽線搭橋，組織公務員到當地民營企業掛職，學習其管理經驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務員到村級“兩委”擔任職務，進行鍛煉。
由于區位環境和領導工作思路的差異，不同地區的掛職工作開展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區，掛職也迥然不同。就掛職的類型來說，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區特別是發達地區掛職，近年來開始在河北、江西這種內地省份逐漸興起，并且在未來若干年內呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒太多發言權，主要取決于上級政府的安排。
從干部的意愿來看，他們更愿意去上級機關和發達地區掛職，而不是到貧窮落后的鄉鎮和村掛職，因為兩者帶來的誘惑實在差別太大。從掛職的內容來看，下派干部主要是進行資金和項目方面的幫扶；異地掛職(去發達地區)干部以招商引資為主，附帶學習交流；而上派掛職人員基本上停留在學習提高上。從掛職的體會來看，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上掛人員開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。
調查表明，掛職已經成為影響干部升遷的一個重要因素。
盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動，而且各地已經根據實踐發展出趨同的“準制度安排”。這種準程序化的政府實踐方式，為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據，也是今后中央提供相關制度供給的基矗
各地在選派掛職干部時，不僅強調政治素質好和工作能力強，而且對年齡和學歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時，規定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規定掛職人員必須在35周歲以下。至于學歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標準，如到基層掛職往往強調熱愛農村工作；到異地掛職則強調紀律觀念和大局意識；到上級機關掛職往往是一些重要后備干部。
掛職人員的職務安排一般包括兩種類型：一是虛職，如xx助理，農村工作指導員；二是實職，包括副縣長、鄉(鎮)黨委副書記、副鄉(鎮)長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調查中發現，下派掛職一般擔任實職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數都是出任虛職。這種差別的出現主要跟接收單位的談判能力有關，下級政府肯定要義務性地給“上面”派下來的人以實質性的鍛煉；而上級政府和其他地區則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔綱。各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規定了“掛職期滿后，表現優秀的人員，可優先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優秀” 與“特別優秀”兩個層次：對于經考核為優秀的人員，可優先考慮職稱、職級晉升；對于特別優秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。盡管XX市委組織部的官員反復強調，掛職(哪怕表現很優秀)并不意味著提拔，它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而XX區的掛職實踐，似乎剛好與此說法相反。據筆者觀察，XX區的駐村掛職干部中，表現優秀的，基本上都被提拔了。
可見，不管是書面規定上還是實際政治實踐中，掛職已經成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據多大權重，提拔依據的是組織部門的書面考核結論還是干部的實際掛職成效。
干部掛職實踐中存在哪些問題？
調查發現，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項準制度的出發點和現實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。
從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當地的一個“短暫過客”，認為掛職期間只需應付
一下就可以。在這種思想的指導下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍被動地開展工作，而非主動承擔相應的職責，創造性地開展工。
其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養前途的公務員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說在短期內無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負擔掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(一般是鄉鎮和村)進行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規定徹底與之脫鉤。在訪談的同時，掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔，但接收單位要為掛職人員提供相應的辦公場所和經費，如果是掛領導職務，還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區來說，這無疑是一項沉重的負擔。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負擔上述費用還是值得的；但如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現負面效應，接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。
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