審計的規制論

　　一、審計規制的提出

　　經濟學界常用“帕累托最優”判別市場資源配置的效率。理論分析認為，在一個標準的、無缺陷的完全競爭市場環境中“帕累托最優”才能實現，但這僅僅是推演而不是市場運行的實際結果。實踐證明，市場機制不可避免地存在著一系列固有缺陷，市場失靈由此萌生，表現在自然壟斷、外部性不經濟、競爭不完全、信息失靈、劣質品、宏觀經濟失衡、市場機制的短期性和滯后性等。傳統的公共規制理論認為，政府規制是矯正市場失靈的有效手段。政府是市場經濟的強勢， 具有其他主體無法比擬的優勢。

　　但是政府規制能否有效彌合市場的缺陷，實現“帕累托最優”，不取決于政府的一廂情愿。由于種種原因，政府規制也同樣出現失靈，表現在規制者獨立性的缺失、規制者創租、尋租和賣租、公共產品供給的低效、過度規制、政府公共政策的失敗、信息不對稱和政府的官僚化等。

　　我國的經濟仍然處于轉型期和發展機遇期，改革、穩定與發展三大主題仍然主宰著產業經濟運行全程；政府產業規制改革不是簡單地強化規制或是放松規制的抉擇，而是由淺入深，逐步解決許多政府規制的體制性和機制性的矛盾。目前，我國政府規制改革的基本目標一是要加強國家經濟市場化建設，二是要構建市場經濟需要的、規范、有序的產業規制體系。在此兩大目標的程序設計中，對規制者主體的設計和規制方法的改進具有特殊的理論價值和重要的實際意義，因為我國政府規制實踐的諸多缺陷大多與規制者和規制方式相關，規制主體由于資質、背景、公信度、素質、職權范圍、運行規則等方面積弊甚深，因而容易淪為企業競相 “俘虜”的對象，成為理論界指責的焦點和改革的關鍵點。

　　中外比較研究發現，在民主化、法治化程度較高的國家里，產業規制機構具有高度獨立性，其成員來自社會各個階層，具有廣泛的代表性；因而能夠作為公共利益的代言人，公正地行使規制權力，規制的結果具有較高公信力。反觀我國政府規制主體，大多系原企業主管部門或政府行業管理者，由于無獨立的利益中性的規制機構，行政壟斷、政企不分、政企聯盟、缺乏對規制者的規制等政府失靈現象應運而生。因此，規制者的重新設計是十分重要的改革步驟。

　　勝任的規制者應具備哪些基本特征呢？筆者認為主要包括：

　　（1）獨立性，與被規制者保持超然地位，規制者不能從規制權力和規制結果中獲取任何實際利益；

　　（2）代表性，代表社會利益和長遠利益，以社會福利的維護者和消費者的代言人的身份出現；

　　（3）能力性，能夠正常行使規制權力，實現規制目標；

　　（4）權威性，具有法律法規的規定或授權，規制行為具有法律依據，受到法律保護；

　　（5）信息性，在一定成本水平下，最大限度地獲取、占有相關信息；

　　（6） 對規制者的規制機制，對規制者有制衡力，不至其權力濫用；

　　（7）官民互動，有利于動員和調動社會力量參與規制，使規制行為在公眾的監督之下最大限度地體現民意。

　　參照上述標準，構建政府規制機構不外兩項選擇：一是在現行政府體制架構內，確定某部門，冠以其“規制者”頭銜，賦予規制者的職責，配之予規制者的權力，由其行使或代為行使政府規制職責；二是新建一個適宜的規制者機構。相比之下，選擇現行政府系列的某一個或某幾個部門，經過調整、改組和優化，承擔規制或部分規制者的角色，逐步弱化原有體制下政府規制的局限性，推進政府規制改革前行-審計規制正是在這種背景下提出的改革選項。

　　二、審計規制的理論基礎和法律依據

　　審計規制指由審計主體（此處特指國家審計，下同）實施或是政府利用審計手段實施的產業規制行為。早在上個世紀80年代就有學者將審計與產業規制聯系起來，提出了運用審計手段解決信息不對稱的問題，借以校正政府規制政策，提高規制效率（Baron，D.P.and D.Besanko， 1984），國內也有將審計規制作為產業規制的形式和手段（蘇東水，2000）。但是有關審計規制的實踐由于其規模和影響力較小，沒有引起理論界的足夠關注，有關論斷亦未形成學術界的主流觀點。

　　其實，審計規制與其他規制形式相比，具有不容忽略的優越性，主要是：

　　（1）獨立性，審計主體沒有下屬單位和自身經營管理業務，沒有市場利益和部門利益；

　　（2）審計主體與舊體制有天然的時間隔斷；

　　（3）審計主體充當規制者具有法律支持；

　　（4）國家審計機關有良好的運行業績與勝任性；實際審計業務中已有若干類型審計，如政府績效審計、環境審計等具有產業規制特點和性質；（5）審計規制節約交易成本，包括機構建設成本、運行成本和時間成本；

　　（6）審計機關具有規制者再規制職責；

　　（7）審計規制有利于官民互動的規制機制的構建與形成。

　　從法律視角分析，我國《憲法》和《審計法》為審計規制提供了法律解釋和支持：國家審計是專門的經濟監督部門，獨立行使法定職權，我國國家審計機關具有法定性和行政性雙重職權，即國家審計機關作為政府的監督者行使法定審計監督權，又同時是政府職能部門和國家行政機關行使行政權；審計不僅是經濟活動的監護者，而且是經濟活動管理和監督者再監督者。根據法律規定，我國審計機關獨立行使的審計監督權有17種，包括監督檢查權5項、行政強制措施權5項、申請權2項、報告及處理處罰權5項。與此同時，審計規制還具有明確的政策依據和良好社會環境，特別是1999年、2003年、2004年我國三次掀起“審計風暴”之后，社會對審計的關注和期望值都達到前所未有的水平。

　　世界各國由于國家審計制度存在差異，審計體制也存在諸多不同模式，在此環境下審計規制自然也出現了不同的體制定位和法律定位：如美英等國采用立法型審計體制，所實施的審計規制屬于立法性規制（監督）；法國采用司法型審計體制，故其審計規制屬于執法性規制（監督）；日本采用獨立性審計體制，其審計規制屬于社會性規制（監督）；而我國采用行政型審計體制，故所實施的審計規制屬于行政性規制（監督），即與現行的產業規制同出于政府一門，系政府規制的延續和補充，且與政府其他規制構成合力。

　　理論分析和實踐總結表明，審計規制具有對產業經濟運行實施監督、對產業經濟活動進行公正和對產業經濟績效做出評價的職能；具有對產業經濟活動的制約與規范、促進與改善的作用。

　　三、審計規制與市場失靈和政府失靈的博弈

　　對自然壟斷產業規制的基本目標是，防止壟斷企業濫用市場支配力，單方面制定壟斷價格，攫取壟斷利潤。我國過去所實施的價格規制之所以效果不佳，關鍵問題是在信息不對稱的市場環境中，壟斷企業借助行政壟斷的影響力，虛報成本，夸大費用，為制定壟斷高價提供合法、合理之解釋，價格聽證會常常成為政府和壟斷企業的“雙簧”。審計規制作為第三種力量的介人，將大大改觀這一境況：價格規制的相關成本信息不是由壟斷企業“訂制”的，也不是由企業自行聘請社會中介組織提供的，而是由獨立的第三方經過嚴格檢查核實后得出的；這就剝奪了壟斷企業利用信息不對稱或暗箱操作，玩弄財務數據，為壟斷價格和壟斷利潤披上合法外衣的權力。在價格規制中，審計主體不僅是規制者，而且還是消費者的“律師”，是被規制價格行為的監督者，以對自然壟斷力量起到制衡作用。

　　提高企業內部效率是對自然壟斷企業經濟性規制的另一項目標。審計規制能夠彌補傳統產業規制之局限，引入新的規制機制和方法，使政府實施規制有更多的選擇。審計規制能夠通過公正性審計對進入自然壟斷產業的企業進行資質驗證；通過專項審計，督促政府對自然壟斷性業務與非自然壟斷性業務進行剝離，施以不同的規制政策；通過經營管理審計，幫助自然壟斷性企業提高經營能力和管理水平，培育市場競爭機制；通過專項審計調查，為政府建立自然壟斷產業的激勵機制、突出競爭刺激和利益誘導提供信息導向等。

　　對外部不經濟的規制對策無非禁、規、疏、限“四招”，不論是經濟性規制還是社會性規制，不管采取哪一類規制手段，規范性監督與檢查都是必不可少的保證環節，審計規制正是作用于此。具體說：通過財政財務收支審計，發現企業成本與收益之間的非對稱關系，預防與校正其外部不經濟的行為傾向；通過財經法紀審計，嚴肅政府產業規制政策，維護國家財經法規，禁止企業違法性和違規性外部不經濟行為；通過專項審計，評價政府各項產業政策及其實施效果，促進市場力量成長，保障社會整體利益不受侵害。環境審計是對外部不經濟實施規制重要舉措，近幾十年世界各國都有競相開發環境審計規制產品，形成了一整套行之有效的法律、政策和措施。環境審計體現的政府規制的作用十分明顯：有力地規范了企業的經濟行為，限制了其對環境的負向影響，與社會性規制形成互補、互動；與此同時環境審計超越社會性規制的范疇，對政府經濟管理行為及對環境的影響也實施規制，并將與企業規制結合起來，以優化生態環境和市場環境。

　　對信息不對稱，政府可以借助其權威性和強制力，對廣告、產品質量進行規制，強制生產者和銷售者兌現向消費者所做出的承諾；政府可以采用行政立法，制定產品質量標準并公布于眾，讓消費者實行監督，并用以保護自身權益不受侵害；可以強制生產者和銷售者向市場提供真實、全面的信息，以緩解信息不對稱的矛盾；政府還可以向市場提供信息服務，通過正常的信息來源擠壓非正常信息的散布空間；還可以發揮民間組織和消費者協會的作用，支持消費者維權行動等等。在對信息不對稱的規制中，最好的校正和補償手段是審計。市場經濟信息主要來自于市場經營主體-企業，企業的經濟信息系統包括三部分組成：會計核算系統、統計核算系統和業務核算系統。會計核算系統是企業信息主渠道。目前，我國國家審計機關開展的企業財務收支審計，審計規制的指向直接針對被規制單位會計核算系統。

　　通過審計，對其憑證、賬簿、報表等信息載體實施全面、系統的檢查，驗證所記錄信息的真實性和合法性，以保證產業經濟信息源的真實可靠。審計規制是對信息源以及加工、儲存、傳遞、輸送和使用等全過程的規制，同時審計規制不僅是信息不對稱的糾正手段，而且是其補償手段，即審計規制不僅能夠發現信息偏誤，指出偏誤發生的部位和時間，而且還能夠提供正確的、可信賴的經濟信息；這也是其他規制手段所不能企及的。

　　走出信息不對稱的困境，還要解決政府信息不透明的問題。政務公開是防范政府失靈最為有效的對策之一。要求政府信息公開，最好的查驗和修正手段也是審計。

　　從對規制者再規制的角度分析，審計不僅可對政府產業政策制定和執行實施外部監督，而且可以對其產業政策的實現手段，諸如財政、稅收、金融、外匯等進行內部監督，而后者更是審計之所長。因此，審計機關實施財政審計，檢查財政部門對各產業、各部門的預算撥款是否與國家經濟政策和產業政策指向一致， 對重點產業、重點部門的重點財政資金使用的真實性、合規性，特別是對財政推進產業發展的績效性進行審計監督。實施政府績效審計，鎖定政府的財政權力活動范圍，并對政府依法行政的狀況和行政水平予以高度關注和合理評價，預防政府背離科學發展觀，不惜血本搞“形象工程”、“政績項目”，導致地方產業經濟的畸形發展；同時檢查政府與企業結為利益同盟，構成行政壟斷，抑制市場競爭，實行地方保護主義的傾向；監控政府機關與市場爭奪權力，濫用自由裁量權以及執法犯法、以權謀私和瀆職腐敗等現象。加強經濟責任審計，將審計的重心從財政財務收支平衡移到促進完善決策機制、慎重用權和強化領導者經濟責任上來，包括對地方政府行政首長和企業法人代表的經濟責任審計兩方面；控制政府自由裁量權的使用，建立租金消散機制和政府規制激勵機制，以逐步從制度上約束政府行為，使公共利益目標能更好實現。

　　四、審計規制的逐步拓展

　　審計規制是在不斷實踐、不斷破解產業規制難題中求得發展的。從國內外審計規制發展結果和趨勢分析，審計規制正逐步向以下領域拓展：

　　1.企業集團規制困惑的破解。企業集團是近年我國企業重組的產物，改變了原有政府規制的環境和適應性，對原有的規制手法提出了挑戰。企業集團的“二重性”和企業集團邊界的雙重模糊性有可能使企業集團產生一種特殊的市場勢力，進而生成一些單個企業所無法從事的市場行為。在現實經濟活動中，國內外企業集團發生了以轉移定價、交叉補貼、逃廢債務、并購等手段，逃避政府監管，謀取企業的市場利益的現象，而對此進行規制是產業組織的難點。引入審計規制對這些難題進行破解，無疑是理論和實踐的有益探索和有效選擇。

　　2.產業信息的發布鑒證。對經濟信息的公正和檢查是審計監督的“強項”，為其他經濟管理部門所不能取代。審計獨立的監督地位和獨特的身份，使經過審計鑒證的信息具有較強的公信力，成為社會公認的、可依賴的信息源；其二是審計的技術特長，審計是專司經濟監督的部門，專門與數字打交道，以查處假賬、假報表見長，對信息具有很強的鑒別力；其三是審計實際運行的業績赫然，已成為信息認證的一項制度性安排。審計規制對產業信息的保證、監督和鑒證，反映了我國產業經濟發展的必然要求。

　　3.產業發展的專項審計調查。政府制定產業發展政策和規制政策需要大量的信息支持，除了按照正常渠道的常規信息外，有時還需要大量的、集中的、詳細的、針對某一層面或若干方面的特殊信息，這就需要有專門的機構和專門人員進行專門的調查和研究。《審計法》規定審計機關有權就與財政收支有關的特定事項向有關地方、部門、單位進行專項審計調查。這種專項調查源于政府管理經濟的需要，且帶有明顯的特指性和專項性。審計機關實施與產業經濟發展有關的專項調查，與政府其他部門或社會“民調”機構不同，一是審計專項調查是審計機關獨立地和自主地進行的調查，不受委托者和被調查者的干擾；二是審計專項調查是采用審計手段，具有一定的強制性和權威性，被調查單位不能拒絕；三是調查的形式多樣，不拘一格，完全根據政府委托者的需要，開展多渠道、多角度地實施調查取證或資料補證；四是審計主體對信息具有自動“過濾”功能，能夠排除各種阻礙，保證調查結論的可靠性。

　　4.產業政策的評估。產業政策的評價不能由制定者完成，否則就會出現政府自我評價的局面。審計機關主持或參與產業政策評估能夠實現形式上“他評”而實質上“自評”之效果，在目前情況下無疑是最佳主體選擇。

　　5.產業績效的評價。理論界認為產業績效評價通常是以資深專家和中立的研究機構為主體，由決策者、實施者和政策對象共同參與完成的。但該機構的組建和資深專家選擇以及其組織實施等問題，這在實踐中并沒有很好解決。審計機關的法律地位和主體特征，相對政府其他部門、社會團體、組織和機構來說，無疑是較合適的評價者。

　　6.產業規劃的論證。審計機關以獨立的地位和社會利益代言人的角色介入政府產業發展規劃論證，具有較強的公信度和明顯的勝任性：審計主體具有信息優勢，能夠掌握規劃論證所需的產業經濟方面的信息；具有身份優勢，能夠以客觀公正的立場發表論證意見；具有地位優勢，能夠對政府產業規劃產生較明顯的影響力和說服力；具有仲裁優勢，能夠平息各產業或各企業可能發生的利益紛爭；具有監督優勢，督促政府將社會利益置于最佳位置，真正從社會整體利益和消費者利益角度來規劃產業經濟發展的走向，以效率原則協調各產業和企業在市場經濟中的角色和作用。

　　7.產業運行的監控。審計是專司經濟監督的職能部門，具有較好的獨立性和美譽度，能夠將產業經濟運行的監督與其常規業務很好地結合起來，不僅能夠節約監控成本，而且能夠提高監控效率，將產業經濟運行監控與產業信息保障、產業政策評估等有機結合，以維護產業經濟安全運行。

　　8.產業風險的預警。對產業經濟運行監控的結果須做出及時、靈活的反映和處置，特別是產業經濟運行出現異常或偏誤和嚴重的產業風險時須迅速預警，以引起政府和社會高度重視，并督促政府采取積極、穩妥措施進行協調、規范和控制。這種預警應當具有一定提前量，應對產業經濟發展的趨勢，對市場失靈和政府失靈的部位、程度、持續時間、影響面和影響程度等重要信息有準確的預測與判斷，且根據不同的風險程度發出強度不同的報警信號，為政府采取措施贏得時間、爭取主動創造條件。重視審計規制的風險預警作用，并充分發揮這一功能具有較大的經濟意義和政治意義。

　　9.產業運行環境的優化。通過審計規制強化政府的企業產業化經營制度環境保障者、宏觀調控者和公共服務者的角色；防范政府功能越位，沿用行政力量對產業經濟的過度推動；防范政府錯位，過度干預市場導致不同企業之間競爭的非平等性；防范政府缺位，市場失靈不能得到應有控制，健全的市場機制缺乏培育而趨于萎縮。

　　開展審計規制，要充分利用我國國家審計體制的優勢，使審計規制立于良好的制度基礎之上；要根據我國經濟建設發展，分析產業經濟發展及市場失靈出現的規律，判斷產業規制的需求水平，整合現有各政府部門所提供的產業規制資源，重新界定和完善各規制主體的分工協作；加強審計規制理論建設；催生有關審計規制法律法規的完善；提升審計主體的綜合素質；改進審計規制技術方法；大膽開展審計規制實踐與創新等，這些都是推行審計規制必須考慮和著手解決的問題。經濟學動態·尹平

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