全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易體系中的配額分配方式淺析論文
利用市場(chǎng)機(jī)制能夠有效降低實(shí)現(xiàn)碳排放控制目標(biāo)的成本，我國(guó)政府己經(jīng)確定將在“十三五”內(nèi)建立起全國(guó)統(tǒng)一的ETS。配額分配是ETS建設(shè)中非常關(guān)鍵且復(fù)雜的問(wèn)題之一，也是行政色彩最鮮明的一個(gè)環(huán)節(jié)。我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域差異巨大，而且己經(jīng)形成了以屬地化分級(jí)管理為基礎(chǔ)的行政管理模式。在全國(guó)統(tǒng)一ETS中，如何考慮這些因素，建立合理可行的分配方式，將全國(guó)ETS的排放總量目標(biāo)分配到各納入企業(yè)，是本文研究的核心問(wèn)題。
從區(qū)域差異明顯、屬地化分級(jí)管理等特點(diǎn)來(lái)看，我國(guó)和歐盟有一定的相似之處。歐盟排放交易體系(EU ETS)是目前全球規(guī)模最大、運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)的ETS，我國(guó)可借鑒吸取其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。國(guó)外學(xué)者對(duì)EU ETS的分配方法進(jìn)行了很多深入分析。 EU ETS第一、二期的分配以“分權(quán)方式”為主，由各成員國(guó)主導(dǎo)本國(guó)分配計(jì)劃(National Allocation Plan)的制定，但出現(xiàn)了配額過(guò)剩、歐盟內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力扭曲等問(wèn)題。EU ETS第三期則加強(qiáng)了中央集權(quán)，由歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的免費(fèi)分配方法，并規(guī)定了各成員國(guó)的拍賣(mài)配額數(shù)量。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者也基于EU ETS的實(shí)踐，分析了我國(guó)能夠借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但學(xué)界尚無(wú)對(duì)我國(guó)未來(lái)的全國(guó)ETS中配額分配方式的研究。
本文基于對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的分析，在屬地化分級(jí)管理制度的基礎(chǔ)上，從全國(guó)ETS的排放總量、各省ETS覆蓋部分的排放總量和配額分配方法確定方式這三個(gè)方而，分析了全國(guó)統(tǒng)一ETS的配額分配方式，并提出了一種全新的分配方案，以期對(duì)我國(guó)全國(guó)ETS的建設(shè)提供參考。屬地化管理模式下，“集權(quán)方式”由中央政府決定分配結(jié)果，需要考慮區(qū)域及企業(yè)的排放情況，因此而臨信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，政策的實(shí)施和協(xié)調(diào)成本較高;而“分權(quán)方式”由省級(jí)政府決定分配結(jié)果，因此各省有可能降低對(duì)本省ETS覆蓋部門(mén)的碳排放控制要求，使減排成本更高的非ETS部門(mén)承擔(dān)過(guò)多責(zé)任，增加社會(huì)總體減排成本，從而面臨“囚徒困境”挑戰(zhàn)。這是確定分配方式需要權(quán)衡的重點(diǎn)，也是本文的分析重點(diǎn)。
一、配額分配采用屬地化管理模式
屬地化分級(jí)管理是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的行政管理模式，利用“錦標(biāo)賽制度”的內(nèi)在激勵(lì)，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的高速增長(zhǎng)。“十一五”以來(lái)，可量化的“錦標(biāo)賽制度”從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到節(jié)能、環(huán)保和氣候領(lǐng)域，成為我國(guó)節(jié)能減排、控制碳排放強(qiáng)度的核心政策。中央提出了能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度下降的約束性指標(biāo)，將其分解為各省級(jí)政府的約束性目標(biāo)，并實(shí)施考核。這種方式通過(guò)對(duì)各級(jí)政府的有效激勵(lì)，取得了良好的實(shí)施效果，是我國(guó)行政傳統(tǒng)的延續(xù)。
碳排放權(quán)交易作為一種政策工具，它的實(shí)施需要符合我國(guó)的行政傳統(tǒng)，適應(yīng)現(xiàn)行的行政制度，保持對(duì)各級(jí)政府的有效激勵(lì)。其中，配額分配是與行政管理密切相關(guān)的核心任務(wù)之一。因此，全國(guó)統(tǒng)一ETS中，按照“屬地化分級(jí)管理”的模式，采用“中央政府一省級(jí)政府一納入企業(yè)”逐級(jí)分配配額的方式，并賦予省級(jí)政府充分的決策權(quán)，是一種現(xiàn)實(shí)的可行選擇。同時(shí)，這種方式也具有充分的合理性，可以從如下幾個(gè)方而具體分析。
1.多政策目標(biāo)約束下，要保證地方政府的行動(dòng)空間。“目標(biāo)責(zé)任制”下，中央政府己經(jīng)規(guī)定了各省碳排放控制的總體目標(biāo)，若進(jìn)一步直接規(guī)定ETS納入企業(yè)的配額數(shù)量，相當(dāng)于規(guī)定了各省的ETS納入部分的總量目標(biāo)，可能對(duì)省級(jí)政府造成“雙重”約束。省級(jí)政府無(wú)法自主決定ETS和非ETS部門(mén)實(shí)現(xiàn)本省整體減排目標(biāo)的責(zé)任分配，其控制碳排放的行動(dòng)空間受到較大影響。因此，省級(jí)政府要對(duì)本省ETS納入企業(yè)的配額分配具有一定的決策權(quán)。
2.我國(guó)區(qū)域差異明顯，需要避免可能導(dǎo)致公平問(wèn)題的“一刀切”。我國(guó)不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、能耗和碳排放強(qiáng)度、能源資源享賦等方而都存在較大差異，并導(dǎo)致減排成本和潛力的不同，而且這些因素之間也存在相互聯(lián)系和影響。若全國(guó)采用完全一致的分配方法，勢(shì)必會(huì)弱化對(duì)這些差異的考慮。不同地區(qū)的企業(yè)接受相同的碳排放約束，會(huì)影響區(qū)域“公平性”，降低分配方案的被接受程度及其可行性。
3.行政資源和信息不對(duì)稱(chēng)的制約下，下放配額分配權(quán)有利于政策實(shí)施。粗略估計(jì)，未來(lái)將有上萬(wàn)家企業(yè)被納入全國(guó)統(tǒng)一ETS。若由中央政府直接向這些企業(yè)分配配額，不僅存在較大的信息不對(duì)稱(chēng)，也需要耗費(fèi)大量的人力物力。而省級(jí)政府則對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)更為了解，溝通協(xié)調(diào)成本更低。賦予省級(jí)政府一定的分配權(quán)，能夠充分考慮當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮ETS市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，降低實(shí)現(xiàn)碳排放總體控制目標(biāo)的成本。
總之，屬地化管理方式，有利于充分考慮區(qū)域差異和地方特點(diǎn)，符合我國(guó)的行政傳統(tǒng)，有利于ETS的實(shí)施，但需要進(jìn)一步分析中央政府和省級(jí)政府在這種分配方式中的角色分配。
二、全國(guó)ETS配額分配中的關(guān)鍵問(wèn)題
在ETS中，配額分配和總量設(shè)定的關(guān)系密切。按照一定方法分配的配額加總后，要與ETS總的排放上限相等。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的ETS，要確定全國(guó)ETS的排放總量目標(biāo)，并將相應(yīng)的配額分配到各個(gè)納入企業(yè)。由于屬地管理的需要，還要確定各省納入ETS部分的排放總量。
因此，分析全國(guó)統(tǒng)一ETS下的分配方式，需要理清全國(guó)ETS排放總量、各省納入ETS部分的排放總量和納入企業(yè)配額三者之間的關(guān)系，從而提出三者的確定方式。
全國(guó)ETS排放總量的確定，可以采用“分解法”，將全國(guó)總體碳排放控制目標(biāo)分解到ETS部門(mén)和非ETS部門(mén)，得到ETS總量;也可以采用“加總法”，由各省ETS覆蓋部分的排放總量加總得到全國(guó)ETS的排放總量。各省ETS覆蓋部分的排放總量的確定，可以采用“自頂向下”的方式，由中央政府或省級(jí)政府確定;也可以采用“自底向上”的方式，將按一定方法分配給企業(yè)的配額加總得到。配額分配方法，可以由中央政府確定，也可以由省級(jí)政府確定。
(一)全國(guó)ETS排放總量的確定
全國(guó)ETS排放總量可以采用“分解法”或“加總法”確定，兩種方法各有優(yōu)劣。
與“加總法”相比，“分解法”有三個(gè)方而的優(yōu)點(diǎn)。第一，ETS政策目標(biāo)的確定性較強(qiáng)，在宏觀層而明確地分配了ETS部門(mén)和非ETS部門(mén)的減排責(zé)任。第二，決策權(quán)比較集中。由中央政府決定ETS在實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體減排目標(biāo)中的作用，對(duì)政策工具的掌控更強(qiáng)，目標(biāo)設(shè)定可以充分體現(xiàn)中央政府的減排意志。第三，統(tǒng)一市場(chǎng)的特征明顯，符合傳統(tǒng)的“總量控制和交易”制度特征。市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)便于由中央政府總體調(diào)控，效果更好。
但是，“分解法”面臨著不確定性和信息不對(duì)稱(chēng)的挑戰(zhàn)。受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型調(diào)整等多重因素影響，我國(guó)未來(lái)的碳排放情況具有較大的不確定性。“分解法”從全國(guó)層而的溫室氣體排放控制目標(biāo)出發(fā)，制定ETS部門(mén)排放總量上限，將而臨各種不確定性的挑戰(zhàn)。ETS是以企業(yè)為實(shí)施對(duì)象的政策工具，其排放總量的設(shè)定要與納入企業(yè)的配額分配保持協(xié)調(diào)，二者的相互協(xié)調(diào)應(yīng)計(jì)入政策的實(shí)施成本。此外，還需掌握企業(yè)的排放情況，而直接從中央政府層而了解微觀排放實(shí)體的信息，將而臨信息不對(duì)稱(chēng)的挑戰(zhàn)。
“加總法”的優(yōu)缺點(diǎn)和“分解法”恰恰相反。它將總量確定下放到省級(jí)層而，能夠降低宏觀數(shù)據(jù)不確定性的影響;而且省級(jí)政府對(duì)企業(yè)的情況了解較多，信息收集和處理的成本較低。但是，它不具有“分解法”目標(biāo)明確、決策權(quán)集中、市場(chǎng)統(tǒng)一性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)。
(二)各省ETS覆蓋部分排放總量的確定方式
按照屬地化管理模式，由省級(jí)政府負(fù)責(zé)向企業(yè)分配配額。各省ETS覆蓋部分的排放總量與企業(yè)配額分配有兩種聯(lián)系方式:一是“自頂向下”—先“定”總量后分配額;二是“自底向上”—先分配額后“算”總量。在這兩種模式下，根據(jù)決策主體的不同，共有3種確定各省ETS覆蓋部分排放總量的'方式。
1.“自頂向下”模式
“自頂向下”模式的優(yōu)點(diǎn)是政策目標(biāo)比較明確。但是，由于要協(xié)調(diào)排放總量目標(biāo)和企業(yè)配額的分配結(jié)果，其成本較高，且而臨宏觀因素不確定性的挑戰(zhàn)。此外，各省可能對(duì)總量目標(biāo)和分配結(jié)果采取不同的協(xié)調(diào)方式，向本省的優(yōu)勢(shì)和支柱產(chǎn)業(yè)給予政策傾斜，從而人為扭曲不同區(qū)域的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。該模式下，省級(jí)ETS覆蓋部分排放總量的確定方式有兩種:一是由中央政府規(guī)定，二是省級(jí)政府自行確定。
(1)中央政府規(guī)定
與我國(guó)現(xiàn)有政策中的“目標(biāo)分解制度”類(lèi)似，可以將全國(guó)ETS排放總量分解到各個(gè)省，形成省級(jí)ETS覆蓋部分的排放總量，再由省級(jí)政府進(jìn)一步分配給納入企業(yè)。
由于有類(lèi)似政策積累的經(jīng)驗(yàn)，央地之間建立了比較完善的目標(biāo)分解機(jī)制，這種自上而下方式的實(shí)施成本較低。而且，各省的目標(biāo)由中央政府統(tǒng)一決定，能夠避免各省決策的“囚徒困境”，減小碳排放約束差異導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)力扭曲。
但是，該方式有一個(gè)重要缺陷。在當(dāng)前的政策機(jī)制下，中央政府己經(jīng)為省級(jí)政府規(guī)定了社會(huì)總體溫室氣體排放控制目標(biāo);若再為其規(guī)定ETS覆蓋部分的總量目標(biāo)，省級(jí)政府將無(wú)法決定ETS部門(mén)和非ETS部門(mén)之間的減排責(zé)任分擔(dān)，省內(nèi)實(shí)施減排政策的靈活空間受到限制。另外，由中央政府確定省級(jí)ETS覆蓋部分的排放目標(biāo)，同樣有信息不對(duì)稱(chēng)和成本過(guò)高的問(wèn)題。
(2)省級(jí)政府確定
在這種方式下，省級(jí)政府能夠結(jié)合本省的排放分布、減排成本、行業(yè)發(fā)展等情況確定本省ETS覆蓋部分的排放上限，可以自主決定本省的溫室氣體控制努力在ETS和非ETS部分的分配，從而避免“雙重約束”。此外，省級(jí)政府掌握當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的大量信息，便于溝通，成本較低，制定的方案可行性也更強(qiáng)。
但是，該方式有兩個(gè)明顯缺陷。第一，省級(jí)政府決策權(quán)過(guò)大可能導(dǎo)致“競(jìng)底效應(yīng)。ETS主要納入的是擁有大型排放源的工業(yè)企業(yè)，這些企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有較大影響，對(duì)政策制定的影響力也較強(qiáng);為減小碳排放約束對(duì)本省工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響，各省可能放松對(duì)ETS部門(mén)的要求，制定過(guò)于寬松ETS目標(biāo)，給納入ETS企業(yè)過(guò)量分配指標(biāo)，反而使減排相對(duì)比較困難的非ETS部門(mén)承擔(dān)過(guò)多的減排責(zé)任，增加社會(huì)總體減排成本，影響經(jīng)濟(jì)效率。這種教訓(xùn)在歐盟排放交易體系(EU ETS)中表現(xiàn)得非常明顯。第二，分權(quán)過(guò)多會(huì)影響市場(chǎng)的統(tǒng)一性。各省差異化的ETS部分排放上限(相應(yīng)的指標(biāo)分配的方式也會(huì)不同)規(guī)定，會(huì)人為地扭曲區(qū)域間的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，可能引發(fā)企業(yè)、甚至地方政府對(duì)“區(qū)域公平”的異議，增加ETS的實(shí)施阻力。
2.“自底向上”模式
和確定全國(guó)ETS排放總量的“加總法”優(yōu)缺點(diǎn)相似。“自底向上”模式能夠降低各省ETS覆蓋部分排放總量的不確定性，但可能影響政策目標(biāo)的明確性和統(tǒng)一性。此外，企業(yè)可能為獲得更多配額而進(jìn)行游說(shuō)，造成企業(yè)層而的“競(jìng)底效應(yīng)”，從而可能使目標(biāo)過(guò)于寬松。
該模式下，先按事先確定的分配方法，將配額分配到納入企業(yè)，再將配額分配量加總，得到省級(jí)ETA的總量目標(biāo)。因此，這種方式下省級(jí)ETS覆蓋部分的排放上限與配額分配方法的確定主體有關(guān)。
(三)企業(yè)配額分配方法的確定主體
配額分配方法的確定對(duì)于配額分配至關(guān)重要。分配方法一旦確定，納入企業(yè)的配額數(shù)量也基本確定，“自底向上”的各省ETS覆蓋下的排放上限隨之確定。分配方法的確定主體可以是中央政府，也可以是各省級(jí)政府。
1.中央政府確定
由中央政府確定分配方法，有利于保持市場(chǎng)的“統(tǒng)一性”，確保全國(guó)市場(chǎng)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，可以避免各省單獨(dú)確定分配方法，“競(jìng)底效應(yīng)”導(dǎo)致配額過(guò)剩、社會(huì)總體減排成本增加，及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力扭曲。其次，統(tǒng)一分配方法的權(quán)威性更強(qiáng)。第三，采用統(tǒng)一分配方法，能夠從總體上調(diào)節(jié)不同行業(yè)間的配額分布，有利于與國(guó)家層而的產(chǎn)業(yè)政策保持協(xié)調(diào)，避免可能導(dǎo)致效率低下的地方保護(hù)行為。
中央政府確定統(tǒng)一分配方法也存在缺點(diǎn)。一是省級(jí)政府缺乏自主權(quán)，會(huì)影響ETS降低各省實(shí)現(xiàn)碳排放控制總體目標(biāo)成本的效果。由于區(qū)域發(fā)展情況不同，各地可能對(duì)不同行業(yè)的發(fā)展采取不同的態(tài)度，而配額分配是體現(xiàn)這種態(tài)度的重要方式。例如，發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過(guò)減少免費(fèi)配額數(shù)量，刺激高排放行業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。但全國(guó)統(tǒng)一方法可能削弱這種影響。二是信息不對(duì)稱(chēng)顯著。確定配額分配方法，需要考慮地區(qū)和企業(yè)層而排放和發(fā)展情況，由中央政府統(tǒng)一確定的成本較高。地方政府則對(duì)企業(yè)情況更為了解，而且和企業(yè)有較好的協(xié)商機(jī)制，能夠降低成本。三是統(tǒng)一方法無(wú)法考慮到各地企業(yè)的情況差異。例如，由于能源資源享賦、技術(shù)水平等的差異，不同地區(qū)同一行業(yè)的排放特點(diǎn)可能不同。若采用統(tǒng)一方法，可能導(dǎo)致“鞭打快牛”等不公平問(wèn)題。
2.省級(jí)政府確定
省級(jí)政府作為決策主體的優(yōu)缺點(diǎn)和中央政府作為決策主體正好相反。優(yōu)點(diǎn)有:能夠充分體現(xiàn)區(qū)域差異;發(fā)揮地方政府的自主性，體現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)政策特點(diǎn);信息不對(duì)稱(chēng)程度低，確定方案的被接受程度較高，成本較低。
該方式主要有兩個(gè)缺點(diǎn)。一是過(guò)于分權(quán)可能導(dǎo)致“囚徒困境”。省級(jí)政府出于對(duì)本省工業(yè)行業(yè)的保護(hù)，會(huì)傾向于制定較為寬松的分配方法，造成配額過(guò)剩。從而使非ETS部門(mén)承擔(dān)過(guò)多的減排責(zé)任，增加碳排放控制的總體成本，影響ETS的實(shí)施效果。二是差異化的分配方法可能導(dǎo)致區(qū)域間企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的扭曲，進(jìn)而引起競(jìng)爭(zhēng)力受到影響地區(qū)企業(yè)和政府的不滿(mǎn)，影響ETS的實(shí)施。而且，按照我國(guó)的政策傳統(tǒng)，全國(guó)統(tǒng)一的政策體系應(yīng)該有統(tǒng)一的指導(dǎo)方案，否則會(huì)影響統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。
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