農民專業(yè)合作社資金管理研究論文
提要：財政資金支持是促進農民專業(yè)合作社快速發(fā)展的重要因素，探究財政支持農民專業(yè)合作社資金的管理現(xiàn)狀是完善財政支持農民專業(yè)合作社資金管理、使用方式，提高財政資金支出績效的需要。本文通過分析江西省財政支持農民專業(yè)合作社資金管理現(xiàn)狀及存在的問題，并從管理體制、投入機制、監(jiān)督路徑、考核方式等方面探討分析資金管理問題產生的原因，進而提出完善江西省財政支持農民專業(yè)合作社資金管理的對策。
關鍵詞：財政支持；農民專業(yè)合作社；資金管理
一、江西省財政資金支持農民專業(yè)合作社現(xiàn)狀
近年來，為促進農民專業(yè)合作社的發(fā)展、壯大，江西省財政廳對農民專業(yè)合作社給予專項資金支持、優(yōu)惠政策扶持。得益于省財政資金和政策的扶持，江西省農民專業(yè)合作社穩(wěn)步、快速發(fā)展，其輻射領域已經(jīng)遍及各個產業(yè)及環(huán)節(jié)，為江西省農業(yè)的產業(yè)化、現(xiàn)代化建設，為廣大農民增收致富做出了巨大貢獻。
（一）江西省財政資金支持農民專業(yè)合作社基本情況。
江西省財政支持農民專業(yè)合作社資金來源主要是由中央、省市級財政的專項撥款和縣級財政配套資金構成以及縣政府臨時增加的項目資金。從20xx～20xx年來看，全省共爭取財政資金達到
1，480萬元。從20xx年起，為扶持農民專業(yè)合作社的發(fā)展，江西省年均撥付給農民專業(yè)合作社的扶持資金超過2，000萬元，這些資金主要用于支持合作社改善基礎設施、建設標準化基地、開展技術培訓、實行品牌化經(jīng)營。同時，積極爭取中央財政對農民專業(yè)合作社的專項資金支持，自20xx年起每年爭取到中央財政專項資金超過2，000萬元。除此之外，省國稅局也加強對合作社的政策支持，并依照國家規(guī)定給予稅收抵減。還有部分財政實力雄厚的市、縣，對專業(yè)合作社也有一定的補助和配套。
（二）江西省財政支持農民專業(yè)合作社資金投入取得的成績
1、促進農民專業(yè)合作社快速發(fā)展與壯大。截至20xx年12月底，全省合作社戶數(shù)達43，926戶，同比增長24.34%，全省每個行政村平均擁有合作社數(shù)量達到2.97戶；出資總額達1，012.86億元，同比增長31.91%；成員總數(shù)達76.30萬個，同比增長18.58%。全省共有農民專業(yè)合作社聯(lián)合社120戶，同比增長62.16%。
2、有效促進農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營。農民通過加入合作社，將分散的農戶組織起來有序引導其進入市場，這不僅降低了農戶進入市場的交易成本，改善了農戶在市場競爭中的交易環(huán)境，提高了農戶對市場的組織化程度，而且以“公司+專業(yè)合作社+農戶”產業(yè)化經(jīng)營鏈條的中間環(huán)節(jié)參與，這不僅促進了農民產業(yè)化鏈條的完善，而且改善了合作社的生產經(jīng)營條件。如獲得“全國農民專業(yè)合作社示范社”光榮稱號的江西順發(fā)白鴨養(yǎng)殖專業(yè)合作社，20xx年省財政廳下?lián)艿?5萬元幫助合作社解決了資金困難，并且合作社充分利用當?shù)靥厣馁Y源優(yōu)勢，推動養(yǎng)殖專業(yè)戶經(jīng)營，銷售收入獲得迅速的增長，現(xiàn)在順發(fā)合作社帶動了更多的農戶和養(yǎng)殖戶共同致富。
3、有效推動農業(yè)標準化生產。財政資金支持各地專業(yè)合作社開通各地營銷網(wǎng)絡和信息渠道，發(fā)展優(yōu)勢和特色農產品，擴大了種植養(yǎng)殖規(guī)模，加快了農產品生產基地和區(qū)域性主導產業(yè)和特色產業(yè)的形成，推動了農業(yè)結構的調整。越來越多的專業(yè)合作社通過統(tǒng)一的生產技術和產品質量標準、統(tǒng)一的農資供應和統(tǒng)一的產品標識，提高了農產品的標準化生產，為提高農產品品質和實施農產品品牌戰(zhàn)略創(chuàng)造了有利條件，極大地增強了農產品的市場競爭力。
二、江西省財政支持農民專業(yè)合作社資金管理現(xiàn)狀及存在的問題
（一）江西省財政支持農民專業(yè)合作社資金管理情況。
為了加強資金監(jiān)督管理、確保合作組織資金充分發(fā)揮效益，江西省財政從資金的申報、下達、撥付及項目申報驗收環(huán)節(jié)都做了嚴格規(guī)定。從合作社項目資金的申報角度來看，省財政要求嚴格審核項目申報材料，對符合申報條件的合作社采用專家評審的方式來確定是否入圍，并采取抽查方式對入圍的合作社進行核查，確定其材料的真實性、完整性，其相關資料交由縣農委負責整理歸檔。在資金管理問題上，省政府要求部門集中管理，市政府要求區(qū)縣報賬，縣政府確定報賬單位。到達農經(jīng)站的財政扶持資金，根據(jù)省相關條例及管理辦法，按照項目的實施進度撥付資金，經(jīng)農經(jīng)站審核后項目單位要做相關核算，要求獨立建賬、獨立核算、專款專用。同時，為提高財政支持農民專業(yè)合作社資金管理的透明度，當項目資金全部撥付并完成報賬，單位將項目資金的來源、使用數(shù)量以及投入方向及時準確地公布在網(wǎng)絡及鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯著的位置，采取相應的監(jiān)督方式，接受群眾咨詢和訪問。采取縣市自評、市級審核、省級抽查的方式對每個完成的合作社項目進行績效考核，對項目實施效果好的合作社在以后項目申報予以優(yōu)先考慮，而對項目效果實施較差的，甚至截留、挪用資金的項目，將對合作社處罰和停止受理當?shù)刂鞴懿块T對其他合作社項目的申報。
（二）江西省財政支持農民專業(yè)合作社資金管理存在的問題
1、財政支持農民專業(yè)合作社資金監(jiān)督難度大。
由于國家財政資金支持農民專業(yè)合作社資金覆蓋面廣，審批程序多，資金管理涉及的層級也比較多，資金安排和項目管理鏈條長、環(huán)節(jié)多、層層上報和審批、資金再層層下達，這在一定程度上也影響了項目實施和資金到位的進度。各監(jiān)管部門由于缺乏有效的溝通與合作，沒有確定好各自的職責，這種重分配、輕管理的現(xiàn)象，對資金的運行過程與資金管理的監(jiān)督上出現(xiàn)嚴重的缺失，也在一定程度上影響了國家的財政預算，使國家財政不能做出正確的預測，制定出強農惠農的政策。
2、財政支持農民專業(yè)合作社資金管理方式不科學
（1）財政資金投入不合理，重點不突出。就目前的投入情況而言，中央及江西省財政支農資金投入總量上有所增長，政策覆蓋到合作社的各個領域，但不同渠道的支農資金在使用范圍和投入內容上，存在一定重復和交叉，對同一個合作社向不同的管理部門申報，由于相關部門之間缺乏有效的溝通和配合，導致重復申報，套取項目資金的情況。這樣容易造成資金投入領域分散，突不出重點，是很難聚集資金辦大事的。（2）財政資金管理效率低下。盡管江西省財政資金投入力度不斷加大，并且通過法律文件規(guī)范其使用，加強其監(jiān)督、提高其效益等，但總是因為種種原因，無法達到理想模式。首先，財政支農資金在投入上的不及時、跨年度撥付是導致資金使用效率低下的主要原因，這將阻礙其更好地發(fā)揮引導作用；其次，項目配套資金不足。一些地方政府并沒有根據(jù)相應的比例配套項目資金，而是集中精力爭取上級的項目資金，導致資金配套不均衡，無法完整投入和使用財政資金；最后，由于在績效目標考評中，對財政支農資金目標考評細則沒有做系統(tǒng)、全面的規(guī)定，缺乏對財政支農資金管理上的制約，無法合理規(guī)范財政資金的管理和提高財政支農資金的管理效益。
3、財務管理隊伍專業(yè)化水平低。
專業(yè)合作社負責人總體上是農村綜合素質相對較高的群體，一般是由種養(yǎng)殖業(yè)大戶、農民經(jīng)紀人等擔任，由于缺乏財務會計專業(yè)知識，因此財務管理意識不強。一些合作社會計人員由村組會計或其他人員擔任，且受學歷和理念等綜合素質影響，存在無證上崗的現(xiàn)象。在一定程度上，合作社不能建立完善的貨幣資金內部控制制度，實施不相容職務相互分離。調查顯示，從事專業(yè)合作社負責人和財務管理人員，普遍存在年齡大、學歷低等問題，很難承擔起現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重任。部分合作社內部資金審批制度不夠明確，沒有按照國家規(guī)定標準和相關法律法規(guī)建立審批制度。當發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務需要支取資金的時候，合作社的出納在沒有得到相關授權人的蓋章和簽字情況下直接支付現(xiàn)金，這種不能及時準確記賬的行為造成賬實不符、賬目混亂的現(xiàn)象。
三、江西省財政支持農民專業(yè)合作社資金管理存在問題的原因分析
（一）江西省財政績效考核制度的缺陷。
現(xiàn)行的財政績效考核體系中，考評稅收入完成情況和招商引資工作占較大比例，而在農業(yè)上所占比例較小，并且分散到了各條線上，平均下來，支持農民專業(yè)合作社資金在績效考評中，所占比例是極少的。因此在現(xiàn)有的考核機制下，其項目評審機制的局限性只提到爭取項目給予加分，而對于項目實施的成效、資金的經(jīng)濟效益和社會效益是沒有做明確規(guī)定的，這種考核制度會導致重分配、輕管理，從而不利于整體目標的實現(xiàn)。
（二）農民合作社績效考核制度的缺陷。
農民專業(yè)合作社績效度量主要是行為性績效和產出性績效，在開展合作社績效考核制度的情況下，由于多數(shù)合作社缺乏規(guī)范的財務報表，與績效相關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也比較缺乏。因此，農民專業(yè)合作社的績效考評主要通過問卷調查、專家打分來實現(xiàn)。這種考評方式主觀性較強，這在一定程度上降低了合作社績效考核的可靠性。而且考核結果，一般作為存檔使用，很少將其應用到項目管理上，降低了績效考核的嚴肅性。
（三）上級主管部門重流程、輕管理。
財政支持農民專業(yè)合作社資金采用報賬制度，由于項目多、資金量大且渠道廣，所以實施單位利用發(fā)票作假手段套取資金，而財政部門在報賬過程中未能實地了解的情況下就認可發(fā)票并撥付現(xiàn)金，這樣對合作社的運營產生更嚴重的損害。另外，地方政府領導為了完成任期考核指標，盲目增加合作社數(shù)量，導致大量財政資金投入?yún)s忽視了監(jiān)管財政資金的使用，從而形成了政策的漏洞。據(jù)調查，江西省農民專業(yè)合作社數(shù)量增加很快，但大部分農民專業(yè)合作社規(guī)模偏小，而且有些合作社就是為享受國家在稅收、補助等方面的優(yōu)惠政策而成立的。這些合作社在成立以后，并不重視經(jīng)營，就是為套取國家補助，使財政補助沒有發(fā)揮應有的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是資金的具體經(jīng)辦機構，由于資金到達和項目實施的進度不一致，根本無法做到事前、事中、事后的及時監(jiān)督。財政所作為一個受財政局和地方政府雙重管理的站所，就算知道資金是被套取出來的，也不好行使財政的監(jiān)督職能，只能幫著想辦法把程序做完美，以備上級檢查時能過關，這種內部運作機制不規(guī)范、缺乏管理和規(guī)范性程度的做法，完全喪失了財政的基本職能。
四、完善財政支持農民專業(yè)合作社資金管理的對策
（一）探索多種監(jiān)督方式，確保資金的安全與完整
1、強化財政支持農民專業(yè)合作社資金的國家監(jiān)督。將財政資金支持農民合作社所涉及的相關職能部門聯(lián)系起來，建立一個由財政部門帶頭的聯(lián)動機制，分別從審計、農業(yè)、商業(yè)等部門抽調業(yè)務精通的工作人員組成專業(yè)的監(jiān)督組，形成一種優(yōu)勢互補的`機制，專門針對該項資金進行一對一的核查，加大檢查力度，擴大檢查范圍。從檢查形式上，可以實行異地交叉檢查的方式，從而避免人際關系影響檢查的結果，嚴肅認真對待每一次檢查，如實將查處的情況反映上報。
2、強化財政支持農民專業(yè)合作社資金全程監(jiān)督。目前，財政支農資金的監(jiān)督主要是對資金使用的事后監(jiān)督，對問題的處理主要是“見洞就補”的方式，雖然也能起到一定程度的作用，但因此造成的經(jīng)濟損失往往是難以挽回的，監(jiān)督的經(jīng)濟效益和社會效益是不甚理想的。因此，要從源頭上堵塞財政資金漏洞，從主要監(jiān)督資金使用到主要監(jiān)督資金申報的真實性，將監(jiān)督變被動為主動，強化監(jiān)管職能專項資金管理逐步深入。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應進一步加強專項資金監(jiān)督管理，主動參與專項資金檢查，以查促管，規(guī)范管理。從資金的預算分配至資金的投向使用的每個環(huán)節(jié)都實施審查，對資金實施全程監(jiān)控管理，堅決杜絕資金虛假申報、重復申報、挪用套用的現(xiàn)象。加強內部職能部門監(jiān)督的嚴肅性，對發(fā)現(xiàn)的問題立即做出整改意見，并實施相應的懲罰。協(xié)調各部門的溝通能力和服務工作，各級政府可下派專員不定期對其進行檢查、考核和監(jiān)督。
（二）規(guī)范資金的使用方式，提高資金使用效率
1、健全財政支農資金考核制度，提高資金使用效率。建立總結報告機制，完善考核體系。項目實施單位應定期向上級財政或主管部門反饋資金使用和落實情況，并以反饋的真實性和及時性為基礎，作為對今后項目資金安排的依據(jù)，同時完善支農資金使用反饋制度，建立統(tǒng)一的考評指標體系。財政資金投入以后，加強對資金的經(jīng)濟效益和社會效益進行實地檢查、做出評價，保證合作社經(jīng)營效益最大化。對于不合理的財政資金使用，要求限期改正，并撥停資金。為進一步強化縣級財政管理責任，保障國家各項民生政策的落實，提高財政資金使用效益。
2、健全合作社資金目標考核機制，提高合作社經(jīng)濟效益。合作社在指標預算時，應嚴格明確資金的使用用途，控制資金的使用去向。根據(jù)江西省合作社的實際情況，科學合理地分配使用社內資金，并且加大資金在指標預算環(huán)節(jié)的約束力。針對合作社的成員收益，要做到主觀績效和客觀績效兼顧。在確定度量指標變量之后，合理地改善下一年度的資金投入計劃，保證合作社的資金使用效益。
（三）構建江西省財政資金支持農民專業(yè)合作社績效評價體系。
現(xiàn)行的財政支出績效評價沒有建立起規(guī)范的指標體系，對財政資金的使用效益評價不足，評價內容不完整，忽視對項目效率或發(fā)展效益的評價；財政支出績效評價結果只作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考以及檔案保存，導致財政支出績效評價工作流于形式。因此，要建立多層次、立體的財政資金支持農民專業(yè)合作社績效評價體系。在指標設置上，應充分考慮將定量指標與定性指標相結合；將財務指標與非財務指標相結合；將經(jīng)濟效益指標與社會效益指標相結合。可采用AHP法，將指標分為三個層次：一是一級指標，包括效益指標、效率指標和有效性指標；二是二級指標，按照財政資金投入、過程、產出、結果的過程來設置，即分為投入類指標、過程類指標、產出類指標和效果類指標；三是三級指標在四個二級指標下面根據(jù)前述原則設置若干個三級指標。同時，還應將影響績效評價有效實施的因素考慮進來，避免設置的指標在實際操作中難以執(zhí)行。通過建立一套科學有效的績效評價指標體系，既可以客觀衡量資金的實際績效，又能為不斷完善財政資金管理提供科學依據(jù)。
（四）加強財務人員隊伍建設，健全財務規(guī)章制度
1、加強業(yè)務培訓，提升工作戰(zhàn)斗力。合作社對財會人員實行聘用制，從而選出不但業(yè)務素質高而且思想好、責任心強的人作為財會工作人員，力求做到持證上崗。財會人員不僅要公平公正的處理會計事務，還要在熟悉專業(yè)合作社獨特的生產經(jīng)營模式的基礎上，具備處理不同類型專業(yè)合作社在財務處理中特殊要求的能力。因此，財會管理人員要通過不斷學習來對知識更新，具備處理不同類型專業(yè)合作社在財務處理的不同要求的能力。因此，財會管理人員要加快知識更新，建議縣級財政部門、經(jīng)管站加強對合作社財會計人員的后續(xù)教育，創(chuàng)新培訓機制。省市縣應該每年定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員進行集訓，培訓計算機軟件應用，及時學習新時期財政財務法律法規(guī)，從根本上扭轉經(jīng)驗主義，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作真正走向規(guī)范化和制度化。
2、健全財務規(guī)章制度。要進一步提高財務管理人員的業(yè)務素質，規(guī)范報賬的程序。對每一筆支持農民專業(yè)合作社的財政資金都要建立專賬進行單獨核算，不得設置賬外賬，更不可投機取巧套取財政資金。嚴格執(zhí)行會計核算制度規(guī)定，對經(jīng)濟業(yè)務不真實、票據(jù)不規(guī)范、手續(xù)不完善、開支不合理的業(yè)務一律不報賬。要求嚴格按照項目計劃和財務會計制度的規(guī)定，合理歸集項目收入、支出，健全會計憑證、賬簿、報表等會計檔案。
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