城鎮下崗職工再就業困境分析與出路探討論文
摘要：作為中國經濟改革陣痛的產物——下崗職工，從上世紀90年代開始，規模呈現逐漸增長態勢，政府從再就業、稅收、最低生活保障等方面針對下崗職工制定了一系列優惠政策，這些政策已經實施若干年了，效果如何？是否真正解決了下崗職工的生活問題？特別是隨著全球金融危機的爆發，住房、教育、醫療等基本生活需求成本的泡沫化增長，對他們的生活又產生了怎樣的沖擊？這將是黨和國家最為關心也最為棘手的問題。作者通過調查走訪，深入下崗職工家庭，探究在黨中央大好政策下，下崗職工再就業遭遇的困境，政府下一步工作重點，以及有哪些經驗與教訓，以期通過本研究為政府制定政策提供有價值的信息，為下崗職工帶來福音。
關鍵詞：下崗職工 稅收政策 金融支持 社會保障體系 人力資本投入
隨著我國經濟體制改革的進一步深化，社會主義市場經濟己基本取代了原有的計劃經濟。過去實行計劃經濟管理體制長期積累的矛盾在新的歷史條件下暴露出來，其中下崗職工問題尤為突出。據國家統計局的統計與預測，1995年，勞動人口（在15歲~64歲之間）為79160萬人，2004年為93871萬人。2010年勞動人口達到96799萬人，2020年將達到99696萬人，比1995年增加2億多人，約增長25.9%.再加上每年近900萬的新增勞動力，其中500萬左右的下崗職工，就業再就業工作將面臨巨大壓力。面對這個嚴峻的挑戰，國家出臺了包括鼓勵下崗失業人員自主創業，鼓勵企業吸納就業，開發公益性崗位安置就業困難人員等一整套有中國特色的再就業政策體系，使得數千萬的國有企業下崗職工實現了再就業，并形成了公共就業服務體系。下崗再就業工作在取得成績的同時，仍存在著結構性，短暫性等問題亟待解決。
一、關于下崗職工生活及再就業狀況的實證研究
2010年春季作者組織調查組對下崗職工的生活、再就業狀況進行了廣泛深入調查，并選取菏澤地區、臨沂地區、濟南地區、青島地區、德州地區作為調查點。本調查主要采用問卷調查法，隨機選取下崗職工或其子女，共發放問卷7500份，回收7058份，回收率為94.1%，剔出無效問卷84份，回收有效率為98.8%。同時輔之以詢問法，訪談的對象主要為下崗職工及其子女。在此將了解到的情況進行分析整理，以期為有關部門的決策提供參考。
（一）下崗職工的特點
1、工業企業下崗職工多于其它產業，尤其紡織企業下崗職工人數最高。紡織企業職工多為女性職工，導致下崗職工中女職工數量明顯高于男職工。
2、被調查的下崗職工平均年齡為42歲，而且年齡分布相當集中。“4050”人員構成下崗職工的主體，下崗職工普遍工作年限較長，掌握技能單一，文化水平偏低，而且家庭負擔沉重。
（二）下崗職工的生活狀況
1、下崗職工的收入狀況。下崗職工的收入普遍偏低，生存壓力較大，從所選的五個調查點的下崗職工所獲取的政府補貼收入中，可以看出各級政府的最低社會保障制度落實較好。
2、下崗職工的支出狀況。利用下崗職工的支出調查分析圖，可以看出下崗職工家庭子女的教育支出僅次于生活支出，而且有近一半的被調查者表示難以負擔沉重的教育支出。
3、下崗職工下崗后感受到的最大壓力，62.1%的人選經濟收入下降；31.8%的人選再就業困難；1.2%的人選難以向家人交代；3.4%的人選社會地位下降；1.5%的人沒有回答。
（三）下崗職工再就業困難重重
通過調查可以看出，下崗職工找工作的困難主要集中在以下幾方面，第一是年齡大；第二是學歷低；第三是缺少技術；第四是競爭太激烈；第五是社會服務跟不上；最后是就業觀念影響。下崗后，78%的下崗職工都積極的尋找工作，期望通過自身努力解決生活上的困難和問題，只有22%的下崗職工因為年齡偏大或照顧家庭等原因沒有找工作。下崗職工即使是找到工作，也很不穩定。經調查顯示從下崗至今始終在同一個地方工作的人不太多，只占15%，大部份人長期變更工作地點，究其原因：有46.2%的人因學歷和年齡不適而被迫離開；有28.5%的人因工資太低不愿干；有11%的人因不簽勞動合同而離開；第四，有8.4%的人因勞動條件太差離開；第五，有5.9%的人因其他原因而離開。
（四）下崗職工的支持服務工作評價
1、對各再就業服務機構的工作大部分下崗職工表示不滿。少數下崗職工接受過職業介紹，但成功率很低。在接受調查的下崗職工中，沒有接受過各種職業培訓的占91.3%，接受過培訓的僅占8.7%。企業的再就業辦公室組織下崗職工進行職業培訓時，下崗職工都不愿參加，有的怕耽誤好不容易找到的工作，有的又覺得培訓內容不適用。
2、只有24.8%的人從再就業中心或有關部門獲得過就業信息或職業介紹方面的服務，另有75.2%的人沒有得到過。
3、問及對自己養老保險和失業保險的繳納情況是否了解時，只有16.9%的人說了解，而有83.1%的人不清楚。原因在于企業的下崗職工再就業辦公室普遍對下崗職工缺乏宣傳，解釋工作。
4、國家曾經對下崗職工制訂過很多優惠政策，但調查結果是，有42.6%的人對國家政策不了解；57.4%的人了解一些；沒有人十分了解。
5、下崗職工基本生活保障費的發放工作非常到位。調查到的所有下崗職工基本生活保障費全部按時、足額領取。
雖然有部分下崗職工成功從事個體經營，每月還能領取下崗基本生活費，生活狀況良好，但這畢竟是少數，絕大多數下崗職工家庭生活舉步維艱。下崗職工通過自己的辛勤努力，雖然能夠找到工作，但工資水平、勞動條件、工作穩定性都較差，需要承受巨大的經濟和精神壓力。改善下崗職工生存狀況，拓寬下崗職工再就業渠道，已成為當務之急。
二、下崗職工再就業的優惠政策及其執行效果
下崗職工再就業優惠政策依據下崗職工實現再就業途徑的不同，可以分為以下兩個方面：一是對雇用下崗職工的企業和個體工商者的優惠政策。政府將雇用下崗職工的企業劃分為三種類型：分別是服務型企業、商貿企業以及社區服務型企業。通過規定下崗職工占企業職工總數的數量比例，下崗職工與企業簽訂的勞動合同的期限長短的辦法，對合乎規定的企業在一定年限內實行流轉稅和所得稅的減免稅優惠政策。二是對下崗職工創業的優惠政策。政府對下崗職工從事個體經營的，實施低門檻準入政策，且3年內免征營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅：對下崗失業人員申辦有限責任公司，允許注冊資本50萬元以下的公司注冊資本分期到位，只要首期出資不低于3萬元即可注冊；下崗失業人員從事社區居民服務業的，可免收工商行政管理費；下崗職工憑借《再就業優惠證》一律免繳有關登記類、證照類和管理類項目收費。另外，對下崗職工自主創業自籌資金不足部分，在貸款擔保機構承諾擔保的前提下，可以持勞動保障部門核發的《再就業優惠證》向商業銀行或其分支機構申請小額擔保貸款。
這一系列優惠政策的效果是十分明顯的。現在的問題是，工作中我們發現落實下崗職工再就業優惠政策存在一定問題：
（一）再就業優惠政策不夠完善
首先，政策內容不能完全體現目的。實施下崗職工再就業優惠政策最主要的目的是“為了促進下崗失業人員再就業”，但其人員范圍只包括4類，即國有企業下崗人員、國有企業失業人員、國有企業關閉破產需要安置的人員、享受最低生活保障并且失業一年以上的城鎮其他失業人員。人員范圍沒有包括集體企業下崗失業人員，顯得過于狹窄。其次，下崗失業人員經營獨資合伙企業享受不到所得稅稅收優惠政策。按照現行規定，下崗職工從事獨資企業或合伙企業經營不能比照“個體經營”享受有關的個人所得稅優惠政策。因此即使其新招下崗失業人員符合一定條件也無法享受企業所得稅減免優惠政策。這顯然不合理，不利于下崗失業人員根據實際情況從事多種形式的生產經營。
（二）稅收優惠政策存在的不足
按現行稅收優惠政策，所有企業只要安置下崗失業人員就業達到一定比例，均可享受稅收優惠，而不考慮該企業的生產經營狀況。對生產性企業不論投資項目風險大小、周期長短、利潤高低都給予同樣的稅收優惠待遇。若企業生產經營政策有悖于國家產業政策，但是按照優惠政策均可享受稅收優惠，這樣不但造成人力資源與物資資源浪費，且削弱了產業政策的導向作用。從目前稅收優惠政策設計來看，鼓勵企業向新型產業投資的意向不突出，投資者為了保證自己利益最大化及安全，多投資于一些短、平、快項目和服務行業、商品流通業。這樣不利于提高生產性企業質量，從某種程度上說，當前稅收優惠政策不利于產業結構優化和產業升級進程的加快，長期來看，并不能真正解決失業人員的再就業問題。
三、突破下崗職工再就業困境的出路探討
為了穩定我國就業局勢，維護當前社會穩定，保持經濟平穩較快發展，必須不斷加強和完善下崗職工再就業工作。
（一）政府推行積極就業政策是下崗職工再就業的有效保障
就業問題不是階段性、單一性的社會和經濟問題，它的解決需要長期不懈的努力。就業總量矛盾和就業結構矛盾長期并存，城鎮就業壓力加大和農村剩余勞動力向非農業轉移加快同時出現，新成長勞動力就業和失業人員再就業問題交織。正是由于我國就業現狀的特殊性，政府必須把促進就業作為宏觀調控的優先目標長期堅持下去，長期推行積極就業政策。
1、進一步優化鼓勵再就業的稅收政策
稅收優惠政策的制定要符合下述兩條原則：一是稅收優惠政策應有利于國家實施產業政策。稅收優惠政策應集中在政府產業政策鼓勵發展產業，對不符合產業政策的企業，即使安置了失業人員再就業，也不應給予稅收優惠，只有這樣才能運用稅收優惠政策調整和優化產業結構，促進經濟持續、穩定發展，提高就業率，才能真正解決失業人員再就業問題。二是稅收優惠政策應有利于促進地區經濟協調發展。各地區之間經濟發展不平衡，差距較大，經濟技術落后地區存在大量隱性失業，成為制約經濟發展的'重要因素。在經濟落后地區應進一步實施再就業稅收優惠政策，建立落后地區的稅收優勢，從而吸引投資、減少失業和人才外流，促進經濟發展。另外，為使下崗職工真正得到減免稅費政策的實惠，有關部門在層層分解稅費收繳任務時，針對下崗職工所減免的部分要從收繳任務中扣除。
2、加強下崗職工再就業的金融支持
一方面國有商業銀行可以考慮設立小型企業信貸部，對下崗職工再就業工作提供信貸支持。與大企業相比，中小企業可以創造更多的就業機會。為了扶持中小企業發展，建議銀行業建立中小型企業融資網絡，由地方政府牽頭，設立中小企業發展基金，為中小企業新產品開發、新技術應用以及有效益產品提供貸款貼息或擔保。該政策實行時，注意對中小企業區別對待，擇優扶持。對信譽好、有市場、有效益、有發展前景企業，在信貸方面給予優惠；對暫時有困難但有發展前景的中小企業，政府幫助促成其與大企業建立穩定的經濟技術合作關系，并酌情予以信貸支持，使其獲得長足發展。另一方面金融政策的制定上應支持企業改革，提高企業消化吸收下崗職工再就業的能力。對符合產業政策、產品適銷對路的企業，金融機構應給予的的的貸款，鼓勵企業主動吸收安置下崗職工。對企業利用現有場地、設施和技術發展多種經營，多渠道分流和安置富余人員和下崗職工的，給予必要的金融支持。
3、 加快完善社會保障體系
一是加快養老、醫療、事業等社會保險制度改革，形成比較完善的獨立于企業之外的社會保障體系，確保國企下崗職工的基本生活，確保企業離退休人員養老金的按時足額發放，保障職工群眾的基本醫療，促進國企改革和社會穩定。二是擴大社會保險覆蓋范圍，加強社會保險基金征繳。將應參加社會保險的企業和職工全部納入社會統籌，做好集體企業和私營企業參加養老保險，以及事業單位參加失業保險的工作。三是積極穩妥的推進了保險制度改革，當前的工作重點是盡快完成建立城鎮職工基本醫療保險制度的任務。四是拓寬社會保障投資渠道，加強社會保險基金管理。針對國企現階段的人員負擔，應逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工自我商業保險相結合的社會保障體系，養老保險費堅持國家、企業、個人共同負擔的原則，使籌資渠道多元化。在加強基金征繳、努力開拓新的基金來源渠道的同時，嚴格管理各項社會保險基金，嚴禁擠占挪用，確保基金的安全和增值。
（二）發展第三產業是下崗職工再就業的主攻方向
根據服務對象的不同，第三產業可分為兩大類：一是為滿足人民生活服務的消費性服務業，包括商業零售餐飲娛樂、社會服務和為居民生活服務的交通、通信、房地產、旅游業等；二是為生產服務的生產型服務業，包括金融、保險、通信廣告、物流配送等。第三產業的就業增長彈性大，應作為擴大就業的主攻方向。
1、加快旅游業的發展吸納更多的下崗職工
我國文物古跡眾多，山川風光秀麗，構成了獨特的旅游風景線。據統計，2010年我國旅游業總收入1.57萬億元，國內旅游人數21億人次，入境過夜旅游人數5566萬人次，出境旅游人數5739萬人次，旅游外匯收入458億美元，旅游直接就業達1350萬人，已成為世界第三大旅游目的地。發揮旅游資源優勢，促進旅游業發展，聯動發展商業零售、餐飲娛樂、酒店住宿等相關產業，拉動經濟的發展，為下崗職工的就業創造良好環境。對就業困難人員從事旅游業的，可按規定通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，給予扶持和幫助。通過開發公益性旅游服務崗位等多種方式，重點解決就業困難人員就業。鼓勵資源開采型城市和獨立工礦區因地制宜發展特色旅游產業，引導勞動者轉移就業。因資源枯竭或經濟結構調整等原因就業困難人員較集中的地區，有條件發展旅游業的，有關部門應當給予必要的扶持和幫助。
2、大力發展社區就業
20世紀80年代中期以來民政部開始倡導社區服務，近年來又在社區服務的基礎上，提出了社區建設。十幾年來，社區服務和社區建設已經融入了普通百姓的日常生活。我國下崗職工年齡段分布相當集中，多位“4050”人員；下崗職工的工作年限較長，專業技能單一，文化程度偏低；可見，對下崗職工來說競爭性就業機會成功率極低，而社區服務就業門檻低，對勞動力年齡和技能要求不高，為“4050”下崗職工的再就業提供了條件。我國應不斷加強社區服務功能，通過增加便民服務項目拓寬就業渠道，初步形成以家政、康復、婚慶禮儀、托老、法律咨詢、托幼為內容的產業鏈條。可社區就業將成為下崗職工再就業的重要途徑，并越來越成為安置“4050”下崗職工的主要渠道。
（三）加大人力資本投入，提高就業能力是下崗職工再就業的根本措施
傳統的勞動密集型產業的技術簡單、規模較小、可模仿性較強，工人稍加培訓即可上崗，且職業相對穩定。但這種辦法進解決了勞動就業中的勞動者數量的問題，對于勞動力供給的質量和結構問題無法解決，于是出現勞動力剩余與職位空缺并存的局面。可見，傳統做法從勞動力需求角度來研究擴大就業的對策盡管有它的合理性，但它往往只注重短期作用而忽視長期效果，未能從根本上解決下崗職工的就業問題。在知識經濟社會，把解決下崗職工再就業同發展技術教育聯系起來，不斷增加人力資本投資，從提高人力資本質量的角度來研究擴大就業的長期性對策，應當提到重要議事日程。要將解決下崗職工的就業問題，主要是要更新他們的知識，提高他們的就業技能，實行終身教育。將就業培訓與遠程教育、網絡學習及高校教育等相銜接，并由高校及國家正規培訓機構實行“累積學分制”，即當短期學習或培訓某一專業或技能的學分達到規定水平時，可授予相應的文憑和技術資格等級證書，所需經費實行政府、企業和個人三方投資，也歡迎其他資本進入該領域中來，以轉化更多的低質人力資源。
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