人防行政訴訟制度研討論文

　　（一）一起人防行政訴訟案件

　　這起典型的人防行政訴訟案件發生在河南省開封市，開封市太陽物業發展發展有限公司不服開封市人防辦對其作出的行政處罰決定，把開封市人防辦告上法庭，經開封市郊區人民法院公開審理終結，開封市人防辦勝訴。開封市太陽物業發展有限公司在大梁路陽光小區新建商住樓6棟，建筑面積12000平方米。2000年6月，該公司置法律于不顧，違規操作，以經濟適用房為由，既未按國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室，也未按相關規定辦理人民防空審批手續，影響了人防戰備建設，擾亂了建筑和房地產市場。開封市人防辦經現場取證后，決定立案偵查，于2000年6月21日發出違法行為告知書，但該公司拒不停止其違法行為。6月27日，市人防辦發出行政處罰告知書，決定對其罰款9600元，并追繳防空地下室易地建設費135240元，同時告知該公司有陳述和申辯的權利。2000年11月2日，開封市人防辦發出行政處罰決定書(汴防罰字【2000】07號)，原告不服，向開封市人民政府申請行政復議。開封市人民政府經復議后，維持開封市人防辦的行政處罰決定，該公司仍不服，向郊區人民法院提起行政訴訟，請求撤消開封市人防辦的行政處罰決定，并以物價局核準的價格不包括人防費為由，要求市政府承擔賠償責任。開封市郊區人民法院受理后，于2001年6月12日發出公告，依法組成合議庭，公開開庭審理此案。在法庭上，雙方舉證、陳述并進行法庭辯論。經審理，郊區人民法院認為，開封市太陽物業發展有限公司在修建商住樓時，沒有按國家有關法律、法規修建戰時可用于防空的地下室，也沒有辦理人民防空審批手續，認定開封市人防辦依法對該公司進行的行政處罰，事實清楚，程序合法，適用法律正確，予以維持；開封市太陽物業發展有限公司要求開封市人民政府賠償損失，無法律依據，不予支持。為此，法院做出判決：維持開封市人防辦2000年11月2日做出的汴防罰字【2000】07號行政處罰決定，駁回開封市物業發展有限公司要求市政府賠償損失的訴訟請求，訴訟費4400元由開封市物業發展有限公司承擔。一起人防行政訴訟案審理終結。①上述案例典型的發生在人防部門和行政相對人之間，筆者擬將從此案例出發，探究人防行政救濟制度。

　　（二）軍事行政訴訟與普通行政訴訟當人防部門與相對人發生行政糾紛時，究竟是采用普通行政訴訟制度還是軍法學界提出的軍事行政訴訟制度呢？

　　一方面，通過分析上述發生的典型案例可以得出普通的行政訴訟制度就足以解決現實中的糾紛，另一方面，筆者認為有必要分析軍事行政訴訟概念及其特征，以判斷人防行政救濟的訴訟方式選擇上是否同樣具有特殊性。

　　（1）對軍事行政訴訟概念的解讀根據憲法的規定，我國的政體是人民代表大會制，在國家權力結構中，國家行政權和軍事權是相互并列，互不隸屬的。其中，軍事權可以劃分為軍事行政權和軍事指揮權。軍事行政權"是軍事權的下位權，具有軍事權的本質，呈現出行政權的特性，兼具軍事權、行政權的特征。"②軍事行政權有別于以指揮性、命令性、統率性和強制性為主要特征的軍事指揮權，具有執行性、管理性的特征。也有別于作用于民間社會的國家行政權，雖然名為"行政權"，實際上是作用于軍事領域的一種特殊軍事權。③目前對軍事行政訴訟的定義大致上有九種觀點，比較認同的一種觀點是，"軍事行政訴訟，是指軍人以軍事機關的軍事行政行為違法，致使其合法權益受到侵害為由，向軍事法院提起訴訟，請求變更或撤銷該軍事行政行為，軍事法院依法對雙方當事人爭議的行政行為的合法性予以審查作出裁判的法律制度"④有學者在此概念的基礎上，進行了修正，認為軍人應該修正為"武裝力量成員"。⑤通過對軍事行政訴訟制度概念的解讀，可以概括出軍事行政訴訟制度具有以下幾個特征：一是從主體上講，主要包括軍事機關雙方和武裝力量成員，普通公民不包含在內；二是從訴訟事由上講，主要是軍事行政機關作出的違法行政，這種違法性程度主要是指侵害了相對人的合法權益。三是從受理訴訟的法院上來講，主體只能是軍事法院，而不包括普通的地方法院。四是從審判的內容上來講，主要是指對軍事機關作出的軍事行政行為進行司法上的合法性審查。可見，軍事行政訴訟不管從主體、訴訟事由，還是從受理法院和審判內容上來講，都和普通的行政訴訟存在質上的差異，兩者不可同日而語。

　　（2）人防行政訴訟制度分析與上述軍事行政訴訟制度概念及其特征進行比較，一是從主體上來講，軍事行政訴訟的原告只能是武裝力量成員，被告只能是軍事行政機關，而在人防行政訴訟中，被告是人防主管部門，原告則可以是普通的公民或者組織，例如在上述案件中，被告是開封市人防辦，原告是開封市太陽物業發展有限公司。那么，人民防空主管部門可否作為適格的普通行政訴訟被告呢？根據我國人民防空法第六條的規定，"縣級以上地方各級人民政府和同級軍事機關領導本行政區域的人民防空工作。""縣級以上地方各級人民政府人民防空主管部門管理本行政區域的人民防空工作。"可見，人民防空部門作為地方政府的組成部門，可以作為普通行政訴訟案件的被告，而不屬于學界提出的軍事行政訴訟制度中的軍事機關范疇，但由于人防部門特殊的領導體制，即實行軍地雙重領導體制，有學者認為是否可以將人防部門的行政糾紛采用軍事行政訴訟制度的方式解決，筆者認為是不妥當的，之所以有學者產生這樣的疑問，原因可能是由于人防部門的管理體制和層級設置不明確導致的。二是從行政訴訟的受案范圍上來講，軍事行政訴訟的受案范圍很狹窄，有學者將受案范圍的標準確定為軍事行政行為的標準、權利標準和利害關系標準⑥。而普通行政訴訟的受案范圍則很寬泛，它采取了"概括式肯定和否定式列舉、一般規定與單行法規的個別規定相結合"的立法模式，對于人防部門遇到的行政糾紛除了上述案例中所涉及到的行政相對人違規操作，沒有按照國家有關的規定修建戰時可用于防空的地下室，還包括未按照規定繳納易地建設費，不按照國家規定的防護標準和質量標準修建人民防空工程，違反國家有關規定，改變人民防空工程設備設施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能，拆除人民防空工程后拒不補建，向人民防空工程內排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物、人防工程產權糾紛等等。例如上述案件中，開封市太陽物業發展有限公司就是未按國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室，也未按相關規定辦理人民防空審批手續，這項訴訟事由屬于普通法院管轄的范圍。三是從行政訴訟的程序上來講，軍事行政訴訟因為軍事機關與相對人發生糾紛的特殊性，要區分戰時和平時。而人防部門與行政相對人之間的糾紛在時空上不具有特殊性，沒有必要適用軍事行政訴訟制度。人防部門作為普通的行政機關，雖然在管理體制上存在軍隊系統管理，但并不能否認普通行政訴訟的適用。

　　（三）明確人防管理體制和層級設置，完善人防行政訴訟救濟。

　　筆者認為，實踐層面上，之所以產生對人防行政救濟方式選擇的爭議，根源在于，目前我國的人防部門管理體制和層級設置的不明確。首先，我國的人防部門實行軍地雙重領導體制，人防法第七條規定，國家人民防空主管部門管理全國的'人民防空工作。大軍區人民防空主管部門管理本區域的人民防空工作。國家的人防主管部門設置在軍隊，未能列入國務院作為行政主管部門，這樣導致國家人防辦貫徹執行的法律法規和國家政策只能針對各省、自治區、直轄市的人防主管部門而不是政府，這樣在行政訴訟中，雖然人防主管部門可以是適格的行政法上的主體，但是如果當事人選擇行政復議的方式就會出現問題，比如到了省一級的人防主管部門，接受行政復議的上一級機關到底是在國務院還是在國家人防辦這樣一種軍事管理機關，如果是在國家人防辦進行行政復議，很明顯，違背了行政復議的基本原則。其次，從國家人防主管部門發布的文件來看，只能是紅頭文件的形式。因為國家人防主管部門具有軍隊管理屬性，并不是主管全國人防工作的行政部門，所以不能發布部委規章，使其作為法律體系的組成部門。這對行政復議或者行政訴訟中也產生了深刻的影響：這些以紅頭文件形式發布的規定，特別是那些帶有密級性質的規定，不能在媒體上公開發表，國家人防辦認為其屬于國家規定，但從法律效力上講卻是明顯低于部門規章的，在地方上得不到認同，復議或者訴訟中因為沒有公開告知行政相對人而被排除掉。

　　（四）加強人防法律法規的宣傳和教育，保障行政救濟的實現。

　　雖然由于目前人防法存在的問題給行政相對人尋求救濟提出了難題，但在未修法以前，作為人防部門應當加強人防法律法規的宣傳和教育，一方面要加強對各級領導的人防法制宣傳，落實人防依法行政，人防主管部門要積極創造條件，采取多種形式把人防法律法規的宣傳教育納入到領導干部的普法教育過程中；另一方面，要加強對公民和當事人的普法教育，通過多種形式和渠道，普及人防宣傳，使廣大公民明確人防的權利和義務，明確違法所應承擔的法律責任，要善于利用媒體進行人防有關方針、政策的宣傳。通過上述研究探討，筆者認為，如果能夠在以后的《人民防空法》修法過程中，明確人防部門的職責、地位、管理體制和層級設置，人防行政爭議在現有的制度下就可以解決，行政相對人通過現行的行政訴訟或者行政復議制度就可以得到救濟，而沒有必要重新設置一套新的制度來對相對人提供救濟。